В соответствии с Федеральным законом от 29 июля 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 1) в случае принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами[6].
И.А. Стародубцева в своей статье пишет: «Однако в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержатся нормы, которые не являются принципами (то есть основными началами организации органов государственной власти субъекта Российской Федерации) и не касаются взаимоотношений с федеральными органами государственной власти. Поэтому трудно объяснить их закрепление в федеральном законе, поскольку в этой сфере в соответствии со статьей 73 Конституции России субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Например, главы II и III регулируют порядок формирования законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации, их полномочия, порядок досрочного прекращения полномочий. Федеральный закон устанавливает даже форму актов (закон и постановление), которыми парламент субъекта Федерации должен регулировать указанные в Законе вопросы, порядок принятия этих актов. Это не общие принципы, а детальное регулирование порядка формирования и деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии с пунктом «н» статьи 72, статьей 73 и частью 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации оно относится к исключительному ведению субъекта Российской Федерации, в которое в данном случае вторгается Российская Федерация.
В России сложилась невиданная для зарубежных федеративных государств практика, когда Федерация устанавливает не только порядок формирования и деятельности органов власти субъектов Федерации, но Президент Российской Федерации фактически «назначает» высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (под угрозой роспуска парламента субъекта Федерации). В зарубежных федерациях субъекты самостоятельно формируют свои органы государственной власти. Органы управления субъектов федерации образуются в соответствии со стандартами, присущими президентским и парламентарным формам правления. В тех федерациях, которые являются президентскими республиками (Аргентина, Бразилия, Мексика, Соединенные Штаты Америки), орган исполнительной власти субъекта (губернатор) избирается населением. В федерациях с парламентарной формой правления (Австралия, Австрия, Индия, Канада, Федеративная Республика Германия) правительство штата, земли, провинции формируется законодательным органом субъекта федерации и перед ним ответственно. В индийских штатах существует должность губернатора (за исключением штата Джамму и Кашмир, где он именуется президентом), назначаемого Президентом Индии и являющегося гарантом интересов союза в штате. Но он не входит в правительство штата и осуществляет свои полномочия по совету правительства штата.
Если обратиться к мировому опыту, то только в одном из ныне существующих федеративных государств – в Нигерии – население лишено права влиять на формирование органов государственной власти субъектов федерации. Причем именно Нигерия является наиболее нестабильным из существующих федеративных государств – далеко не лучший пример для подражания! Избрание руководства субъектов федерации населением является необходимым элементом политической стабильности государства, поскольку позволяет правильно распределить социальную ответственность.
Многие ученые высказывают отрицательное мнение по поводу нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и критически оценивают Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. № 13-Пи, в котором данный порядок признан соответствующим Конституции Российской Федерации. Можно отметить, что фактически ликвидация губернаторских выборов, финансовая зависимость большинства субъектов РФ от Центра, перераспределение доходов субъектов РФ по решению Москвы, усиление централизации и ослабление децентрализации правового регулирования постепенно делают наше государство в большей степени унитарным, чем федеративным.
Развитие федеративных отношений в России в последнее время характеризуется активной реализацией Российской Федерацией своих полномочий в сфере совместного ведения, даже вторжением в предметы ведения субъектов Федерации. При этом не принимается никаких мер, гарантирующих возможность субъектов Российской Федерации осуществлять всю полноту государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения в соответствии со статьей 73 Конституции России. Именно это необходимо сделать без изменения Конституции Российской Федерации, чтобы Россия не превратилась окончательно в унитарное государство.
В качестве одного из вариантов реформирования механизма реализации конституционного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами может быть следующий.
Во-первых, закрепить перечень исключительных полномочий субъектов Российской Федерации в качестве уточнения статьи 73 Конституции России. Сделать это можно в договоре между Российской Федерацией и ее субъектами. Это будет соответствовать Конституции Российской Федерации, так как часть 3 статьи 1 предусматривает Федеративный и иные договоры в качестве формы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Перечень должен быть открытый, чтобы сохранился остаточный принцип определения предметов ведения субъектов Российской Федерации, то есть в нем закрепить основные исключительные полномочия субъектов, не отрицая других. Использование данной формы разграничения предметов ведения не позволит Федерации произвольно вмешиваться хотя бы в регулирование закрепленного перечня предметов исключительного ведения субъектов Российской Федерации (под видом реализации своих полномочий по предметам совместного ведения).
Во-вторых, необходимо создать механизм защиты прав субъектов Российской Федерации в сфере федеративных отношений. Эту роль должен выполнять Конституционный Суд Российской Федерации, но многие его решения критически оцениваются в юридической науке. Ученые уже высказывали мнение о необходимости введения процедуры пересмотра решений Конституционного Суда Российской Федерации. В качестве органов, имеющих право пересмотреть решение Конституционного Суда Российской Федерации, предлагались Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Президиум Конституционного Суда, Конституционное присутствие при Президенте Российской Федерации либо орган, в который входили бы Председатели Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, представители Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде. Для обеспечения интересов субъектов Российской Федерации в состав органа, пересматривающего решения Конституционного Суда Российской Федерации, должны входить представители субъектов Российской Федерации. Это могут быть председатели конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, представители от групп субъектов Федерации, объединенных в федеральные округа.
Реализация указанных предложений позволит обеспечить: верховенство Конституции Российской Федерации, реализацию конституционного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, права субъектов Российской Федерации по осуществлению всей полноты государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения в соответствии со статьей 73 Конституции России[7].
3. Принцип разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации (на примере Приморского края)
Одним из основополагающих принципов демократической организации государства, важнейшей предпосылкой верховенства права и обеспечения свободного развития человека является принцип разделения властей.
Разделение властей - один из основных принципов действующей Конституции РФ. В ст. 10 предусмотрено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, органы которых самостоятельны. Они не вправе выходить за пределы полномочий, установленных для них Конституцией РФ и законом.
Таким образом, согласно Конституции, разделение властей означает не только рассредоточение, распределение, демонополизацию власти, но и действительное, реальное взаимное ее уравновешивание, при котором ни одна из трех властей не может ущемить или подчинить себе другие и вынуждена действовать в условиях взаимопонимания и взаимосотрудничества.
Для того чтобы обеспечить реализацию принципа разделения властей не только в верхних эшелонах государственной власти, но и во всей иерархии государственных органов, Конституция (ст. 5) предусматривает соединение принципа разделения властей с принципом разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами[8].
Согласно ч.2 статьи 5 Конституции РФ – республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч.2 ст.11 Конституции).
В уставе Приморского края написано, что «Приморский край является субъектом Российской Федерации. Статус Приморского края определяется Конституцией Российской Федерации и Уставом Приморского края.
В Приморском крае человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Государственная власть в Приморском крае осуществляется для общего блага, защиты и безопасности людей. На территории Приморского края признаются и гарантируются неотъемлемые права проживающих в нем народов, малочисленных этнических общностей на сохранение самобытности, культуры, языка, обычаев и традиций.
Единственным источником власти в Приморском крае являются представляющие многонациональный российский народ граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории Приморского края. Никто не может присваивать власть в Приморском крае.
Территория Приморского края едина и является составной частью территории Российской Федерации. В границы Приморского края включаются административно-территориальные единицы, образующие территорию края. Изменение территории Приморского края не может быть произведено без согласия края.
Законодательство Приморского края состоит из Устава Приморского края, законов Приморского края, иных нормативных правовых актов, принимаемых Законодательным Собранием Приморского края, Губернатором Приморского края, Администрацией Приморского края и иными государственными органами Приморского края.
