Щодо державно-управлінського аспекту загального питання європейської інтеграції України, то можна виділити наступні проблеми, такі, як відсутність наскрізної системи управління процесом європейської інтеграції; не достатня кількість спеціально підготовлених кадрів для роботи в підрозділах, відповідальних за питання європейської інтеграції; відсутність спеціальної „орієнтаційної” програми для всієї державної служби.
Одним з важливих елементів інтеграції України до Європейського Союзу (ЄС) є приведення у відповідність законодавства України до стандартів права ЄС. Така адаптація законодавства є результатом співпраці України та Європейського Союзу у багатьох сферах суспільного життя.
Адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу полягає у поетапному прийнятті та впровадженні нормативно-правових актів України, розроблених з урахуванням законодавства Європейського Союзу.
„План дій Україна-Європейський Союз”, розроблений Кабміном України, встановлює такі заходи щодо розвитку державного управління, які потребує інтеграція країни до ЄС:
„1. Посилення стабільності та ефективності інституцій, що забезпечують демократію та верховенства права:
¾ забезпечити демократичне проведення президентських (2004 р.) та парламентських (2006 р.) виборів відповідно до стандартів ОБСЄ та рекомендацій ОБСЄ та Бюро демократичних інститутів і прав людини, включаючи ті, що стосуються засобів масової інформації (ЗМІ);
¾ забезпечити, щоб будь-які подальші законодавчі реформи проводилися відповідно до міжнародних стандартів;
¾ продовжити адміністративну реформу та посилювати місцеве самоврядування шляхом запровадження відповідного законодавства згідно зі стандартами, що містяться у Європейській хартії місцевого самоврядування.
2. Подальше проведення судової та правової реформ для забезпечення незалежності судової влади та зміцнення її адміністративної дієздатності, а також забезпечення неупередженості та ефективності прокуратури:
— забезпечити реалізацію нещодавніх змін до Цивільного, Кримінального кодексів та Кодексу про адміністративні правопорушення, а також відповідних процесуальних кодексів на основі європейських стандартів;
— продовжити реформування системи прокуратури згідно з відповідним Планом дій Ради Європи (та за підтримки Спільної програми ЄК та Ради Європи);
— звернути увагу на повідомлені недоліки у роботі правоохоронних органів та прокуратури;
— завершити та втілити у життя реформу судової системи з метою забезпечення незалежності, неупередженості та ефективності судової влади;
— ефективно виконувати рішення Європейського Суду з прав людини;
— посилити навчання суддів, прокурорів та інших посадових осіб, задіяних у сфері судочинства, державного управління, міліції та виправних закладів, зокрема, щодо захисту прав людини (та за підтримки Спільної програми ЄК та Ради Європи);
виконувати відповідні заходи, передбачені Планом дій ЄС щодо України у сфері юстиції та внутрішніх справ та реалізацію його Плану-графіку.
3. Забезпечення ефективності боротьби з корупцією.
— приєднатися до Групи держав Ради Європи проти корупції (GRECO) та виконати відповідні рекомендації, у т.ч. щодо перегляду Національної програми боротьби з корупцією;
— сприяти прозорості та підзвітності органів державного управління, зокрема, шляхом реформування інституту державної служби на основі європейських стандартів;
— вжити відповідні заходи, передбачені Планом-графіком імплементації Плану дій ЄС щодо України у сфері ЮВС”.
Кілька слів про державну службу України. Я би виділив три проблемних сфери щодо її розвитку в умовах наближення України до ЄС: 1) правове регулювання; 2) інституційна спроможність; 3) система управління.
1) Найперша і основна проблема — це проблема врегулювання правового статусу інституту державної служби. До цього часу чітко не визначено коло осіб, що підпадають під дію Закону "Про державну службу" (допоміжний персонал); деякі положення цього Закону фактично поширюються на осіб, що згідно нього ж не є державними службовцями (науковці, журналісти); державні службовці деяких державних органів лише частково підпадають під дію Закону (податківці, державні службовці правоохоронних органів); існує недосконала система категорій, вона фактично дублює систему рангів державних службовців, відсутні критерії віднесення державних службовців до тієї чи іншої категорії.
В системі державного управління немає чіткого розмежування політичних та адміністративних функцій. Це спричиняє низку проблем: плинність кадрів та залежність від політичних змін; упередженість та політична заангажованість державних службовців; непослідовність та непередбачуваність у прийнятті адміністративних рішень; завантаженість політиків дрібними адміністративними питаннями.
До проблем правового регулювання відноситься і відсутність чіткого законодавчого регулювання адміністративних процедур та професійної етики державних службовців — адміністративні процедури регулюються на рівні окремих органів державної влади, що створює значні труднощі для фізичних та юридичних осіб; не існує єдиної і обов'язкової для всіх державних службовців "адміністративної конституції". Крім того, існує великий ризик дій державних службовців "на власний розсуд", що стимулює корупцію. Невизначений порядок накладання стягнень на державних службовців та їх досудового оскарження (апеляційні комісії). Дотримання державними службовцями фактично не є обов'язковим, а не дотримання не тягне за собою санкцій.
2. Друга не менш важлива проблема — низька інституційна спроможність державної служби. Якість підготовки кадрів та підвищення їх кваліфікації залишається низькою. Особливої уваги заслуговує зміст навчання державних службовців як менеджерів процесу вироблення політики та менеджерів з управління програмами та проектами. Поки що відчувається брак вмінь до аналізу політики, організації комунікацій, управління змінами — вмінь, без яких сучасна державна служба не може ефективно працювати. Відсутня система безперервного навчання, які могли б суттєво допомогти у вирішенні цієї проблеми.
Інша проблема — відсутність чітких внутрішніх стандартів та процедур роботи. Часто спостерігається невідповідність структур органів влади тим функціям, що вини виконують.
3. Третя глобальна проблема — проблема низької ефективності системи управління інститутом державної служби.
Щодо системи оплати праці державних службовців: низька частка посадового окладу в зарплаті спричиняє непрозорість в оплаті праці та залежність від суб'єктивного фактора; значні міжвідомчі та територіальні розбіжності в рівні оплати праці стимулюють плинність кадрів в окремих органах та регіонах та дисбаланс високопрофесійних кадрів; чинна система нарахувань за вислугу років перешкоджає залученню молоді і стимулює до роботи на державній службі людей перед пенсійного віку; система оплати праці не прив'язана до результатів роботи.
Методи визначення ефективності державної політики, оцінка її результатів, взаємовідносини гілок влади
Формування ефективної державної політики — це проблема, яка не минає жодну державу, і яку час від часу змушені вирішувати усі країни світу. Україна також не стала винятком у цьому питанні — з моменту проголошення державної незалежності цей процес перебуває у епіцентрі політичної уваги і політиків, і всього українського суспільства.
Оцінювання ефективності та результатів політики/політичної програми є емпіричне дослідження, у якому широко використовуються методи соціальних наук, проведене з метою підвищення загальної якості політики в будь-якої галузі, результати якого дозволяють коректувати реалізовану політичну програму, пророкувати і впливати на її результати.
Більшість досліджень в області державної політики були довгий час структуровані за допомогою секвенціонального підходу, що пропонував розглядати політику чи політичну програму як послідовність дій, що одночасно листуються з описом реальності і створенням ідеального типу політико-управлінської дії. У рамках т.н. „стадіального підходу” традиційно виділяють п’ять чи шість послідовних кроків, що дозволяють простежити розвиток політики через призму певної кількості етапів:
1. Формування порядку денного. Дає акторам, включеним в політичний процес, можливість дати визначення проблеми для рішення.
2. Розробка конкретних рішень чи альтернатив з досягнення бажаних цілей і/чи адаптація до проблеми.
3. Рішення у вузькому змісті слова, формально найбільш видима фаза процесу, що у реальності дуже важко ізолювати у всіх її деталях, у вимірі строгих інституціональних рамок.
4. Перетворення у життя. Означає практичну реалізацію (чи її відсутність) прийнятих на попередніх стадіях рішень.
5. Оцінювання. Являє собою дослідження прямих і побічних впливів реалізованої програми.
6. Завершення або переформулювання політики/програми.
Розвиток технократичної традиції в державному управлінні привів до поступового витіснення політичного циклу циклом управлінським, у рамках якого акцент робиться на управління за результатами, агенсификацию та процедури само оцінювання, а сам цикл складається усього х трьох етапів-стадій: 1) постановка цілей; 2) імплементація політики/програм; 3) оцінювання.
Важливим методом оцінювання ефективності державної політики виступає опитування громадської думки, в якому відповіді респондентів є даними про самих респондентів, а не про шляхи вирішення проблеми (правдивість чи правильність громадської думки щодо проблеми не має значення для самого опитування).
Загалом опитування щодо напрямку політики виявляється у двох аспектах — загальній підтримці та задоволенні замовників.
Правильне розуміння результатів здійснення політики часто пов'язане з усвідомленням і оцінюванням процесу (наприклад, учасники політики досягай значних індивідуальних успіхів (різні групи, різна кваліфікація тощо), а політика загалом має досить скромні результати). Досить часто відповідь на питання чи проблему пов'язана з процесом, а не результатом. Тому систематичне дослідження й оцінювання процесів є важливою складовою оцінювання.
Загалом можна виділити три аспекти оцінювання процесів політики:
1) ключові питання безпосередньо пов'язані з процесами політики тоді, коли учасники політики намагаються дізнатися про її реалії;
2) ключові питання пов'язані з результатами політики, де основним є виявлення впливів на ці результати;
3) взаємозв'язок результатів оцінювання з конкретними елементами процесів, що відбуваються в межах політики (особливі риси політики, пов'язані зі значним чи незначним її успіхом).
Оцінювання результатів (кінцевий матеріал напряму політики), наслідків (заздалегідь передбачених фахівцями) і ефектів (прямих, побічних, небажаних тощо) буде неповним без акцентування на такій дефініції, як впливи. Здебільшого їх ототожнюють з результатами, але досить часто застосовують для визначення довготривалих результатів чи у більш широкій сфері. Головне, на чому наголошується при оцінюванні, — політика чи програма змінює становище або ситуацію на краще, а отже, справляє відповідний вплив. Відповідна оцінка результатів і є вирішальним чинником у визначенні того, чи досягла політика мети. Крім того, значення впливів полягає у безпосередньому наслідку програми чи політики, з урахуванням того, що б сталося за її відсутності. На практиці це означає переконання в еквівалентності оцінювальних показників.
Загалом виділяють дві групи результатів оцінювання політики:
1) технічний — кількісні результати, пов'язані з виробництвом товарів чи послуг. Оцінюється результативність — економічна ефективність успішного виконання програми;
2) політична ефективність — політичні результати, наслідки державного втручання в певну політику. Важко оцінити через наявність непрямих впливів.
За допомогою оцінювання результатів можна розділити причини і наслідки (впливи) вирішення проблеми. Переважна більшість методик для виконання цього завдання побудовані на статистичних методах та намаганні взяти під контроль (чи нейтралізувати) сторонні причинно-наслідкові змінні величини. Оптимальним методом вважається метод метааналізу.
Що стосується ефективності й результативності політики, то ці поняття слід розрізняти. Так, діяльність державних службовців треба розглядати за такими підходами: економія (оцінка економічності, розумності, правильності використання державних фондів за даного рівня ефективності. Їі стандартом є мінімізація ціни); ефективність (ефективність використання ресурсів або відношення якості й кількості наданих товарів і послуг стосовно дій та витрат на їх створення для досягнення результатів. Стандартом ефективності е кращий досвід); результативність (ступінь відповідності досягнутих результатів і наслідків, що спостерігаються, поставленій меті; погодження засобів, що використовувалися, і досягнутих результатів із поставленою метою; оцінка зумовленості досягнутих результатів обраною політикою).
Щодо європейських принципів ефективності як управлінського вміння у підтриманні найкращого співвідношення між задіяними ресурсами та отриманими здобутками результативність покликана забезпечити успішне вирішення суспільних проблем та досягнення цілей. Загалом політика, яка досягає своєї мети, називається результативною. Але якщо це коштує занадто дорого, то її називають неефективною. Для оцінювання результативності й ефективності переважно застосовуються два методи: аналіз вигід-витрат та аналіз витрат і результативності, або аналіз ефективності. Обидва методи зосереджують увагу на питаннях кращого (альтернативного) використання обмежених ресурсів.
Потрібно зауважити, що аналіз результативності не дає остаточних висновків щодо відносних вигід, а залишає це на розсуд особам, які приймають рішення, тому використання його в оцінюванні державної політики є обмежено дієздатним через неспроможність показати альтернативні шляхи адекватного використання коштів для суспільства.
Незважаючи на недоліки методів оцінювання, державна політика в суспільстві продовжує оцінюватися і докладно обговорюватися. Передусім це пов'язано з тим, що політичний процес ні за яких умов не може відповідати раціональній моделі, а лише репрезентує вибір між конкурентними пропозиціями в умовах обмежених ресурсів. Окрім того, раціональність робить кілька важливих внесків (навіть не змінюючи політику) у політичний процес.
Методи оцінювання політики є, на відміну від нейтральності та об'єктивності, переважно механічними, оскільки всі ці методи намагаються поліпшити усвідомлення і визначення проблеми та розроблення альтернатив політики. Складовими такого процесу, або, як зазначає Л. Пал, „доброго мислення”, є розсудлива оцінка, інтуїція та здоровий глузд, результатом чого є свіжі проникливі творчі ідеї.
Огляд методів оцінювання впровадження політики підтверджує досить важливий висновок Л. Пала щодо аналізу державної політики: важко дізнатися, чи політика вносить зміну в те, що могло б статися і без державного втручання.
Система влади, що склалася в Україні, відрізняється надмірною централізацією, закритістю від суспільства і високим рівнем корупції. Найбільше проблем в минулій моделі поставало через брак чіткого розмежування повноважень між Президентом і Кабінетом Міністрів у формуванні та реалізації державної політики. Зокрема, це проявлялося в інерційній практиці видання нормативних актів Президента з економічних питань, призначенні заступників керівників центральних органів виконавчої влади, а також у неконституційному впливові глави держави та його апарату на органи виконавчої влади через механізм “доручень”.
Наявність двох “центрів” вироблення державної політики – Кабінету Міністрів та Президента з координаційними і допоміжними органами при ньому – привело до переобтяженості Кабінету Міністрів адміністративними питаннями, що, в свою чергу, зумовило недостатній рівень стратегічного планування в його діяльності. До того ж, уряд мав дуже обмежений вплив на деякі центральні органи виконавчої влади, низький рівень горизонтальної координації між міністерствами, що приводило до надвисокої централізації виконавчої влади. Тут варто вказати, що в Україні функціонує необґрунтовано велика кількість центральних органів виконавчої влади, що часто приводить до створення власної адміністративної вертикалі у більшості з цих органів.
Поруч з цим, місцеве самоврядування животіло під тиском центральних органів влади. Не додавав ефективності і нераціональний адміністративно-територіальний устрій.
На загал, нашу систему характеризує презумпція правоти чиновника, пріоритет відомчих інтересів, формалізм та бюрократія, звідси – неналежне оприлюднення публічної інформації та проблеми доступу до неї. У нас досі неефективний адміністративний та судовий захист від рішень, дій та бездіяльності публічної влади.
Але ці проблеми можна і, на мою думку, треба було вирішувати в правовому полі Конституції 1996 року, оскільки більшість із них породжені неконституційною практикою врядування Л.Кучми, який узурпував позаконституційним шляхом надто багато повноважень, так би мовити, “явочним порядком”. Деякі з цих проблем можна було вирішувати у відповідності до старої Конституції прийняттям відповідних законів – нової редакції Закону про Президента України, Закону про Кабінет міністрів України, законів про міністерство України, про адміністративно-територіальний устрій тощо.
Система розподілу гілок влади в Україні безпосередньо після впровадження інституту президентства являла собою своєрідну комбінацію, у якій жодна з гілок не мала чітко визначеного офіційного статусу, адміністративної структури чи чіткого уявлення щодо механізму (послідовності дій) створення ефективної системи правління. Парламент, наділений вищими законодавчими повноваженнями і значною владою над урядом, був доповнений президентом, обраним у результаті прямих виборів, якому надавалися значні права щодо визначення структури уряду, а також відводилась значна роль у законотворчості.
Головними факторами, що обумовлюють взаємовідносини законодавчої і виконавчої гілок влади, а також ступінь їх протиріч, є конституційні норми, що визначають життєздатність президента і парламенту: чим значніше різниця в ступені життєздатності гілок влади (здатність однієї гілки влади викликати усунення іншої без прискорення власного падіння), тим вище імовірність міжусобних сутичок.
Використана література
1. Конституція України / Відомості Верховної Ради України, 1996, № 30, Ст. 141.
2. Нижник Н.Р., Машков О.А. Системний підхід в організації державного управління: Навч. посібник / За заг. ред. Н.Р. Нижник. — К., Вид-во УАДУ, 1998. — 160с.
3. Державне управління: теорія і практика / Заг. ред. проф. В.Б. Аверьянова. — К., Юрінком Інтер, 1998. — 432 с.
4. Тертичка В. Основи аналізу державної політики. — К.: НАДУ, 2003. — 174 с.
5. Скрипник В. Державна влада в Україні: проблемні взаємодії політики і управління // Право України, № 3, 2003, С. 14—21.
6. Селиванов В. Людський вимір політики трансформації державного управління в Україні // Право України, № 10, 2004, С. 4— 10.
7. Романов В. Студії з аналізу державної політики в Україні: перши результати та проблеми // Актуальні проблеми державного управління, 2003, № 3, С. 3—12.
Страницы: 1, 2
