В связи с перестроечными процессами в российском обществе в начале 1990-х гг. началось перераспределение политических, экономических, властных полномочий. Одной из причин попыток «суверенизации» субъектов РФ явилось признание суверенитета, как за союзными, так и за автономными республиками в Законе СССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации». В 1990 г. на I Съезде народных депутатов была принята Декларация о государственном суверенитете России, за которой последовали аналогичные республиканские документы. Последовавшие разрушение системы Советов, заключение Федеративного договора 31 марта 1992 г., «предложение» Президента Б.Н. Ельцина субъектам «брать суверенитета» столько, сколько «смогут проглотить», благоприятствовали развитию сепаратистских тенденций, что отразилось в законодательстве республик (прежде всего) и других субъектов Федерации. «Джин суверенизации уже был выпущен из бутылки», и соответственно субъекты начали «более настойчиво добиваться своей доли льгот у Центра»[8].
Первой республикой, провозгласившей о своем суверенитете уже через неделю после принятия Декларации «О государственном суверенитете РСФСР» в 1990 году была Северо-Осетинская АССР (Республика Северная Осетия – Алания). Вскоре, практически все республики в составе РФ (за исключением некоторых), приняли декларации о государственном суверенитете, устанавливающие суверенный статус, юридическая сила которых закреплялась договором на федеральном уровне.
Так, например, Республика Бурятия в своей Конституции (принята 22.02.1994) определила себя как «суверенное государство в составе Российской Федерации» (ч. 1 ст. 1) и постановила, что «обладает всей полнотой государственной власти на своей территории» (ч. 1 ст. 64). В Конституции Дагестана (принята 26.07.1994) содержатся положения о суверенитете, совершенно идентичные предыдущим положениям Конституции Бурятии. Такие же, не отличающиеся оригинальностью и разнообразием, положения о суверенитете также были включены в Конституцию Республики Коми (принята 26.10.1995), в Конституцию Республики Адыгея (принята 10.03.1995), в Конституцию Республики Саха (Якутия) (принята 04.04.1992), в Конституцию Республики Тыва (принята 08.10.1996).
Республики Татарстан и Башкортостан пошли дальше, подчеркнув неотъемлемость своего суверенитета и признав за собой международную правосубъектность в своих Конституциях (Конституция Республики Татарстан (принята 30.11.1992), Конституция Республики Башкортостан (принята 23.12.1993)).
Очень точно сформулировал проблему суверенитетов на тот момент один из теоретиков российского федерализма Б.С. Крылов: «Превратно толкуя понятия суверенитета, путая понятия государственного суверенитета, суверенитета народа и нации, некоторые лица стали утверждать, что республики не обязаны сочетать свои полномочия и интересы с полномочиями и интересами других субъектов Российской Федерации, а также полномочиями и интересами Российской Федерации в целом. При этом пренебрегали тем, что Российская Федерация – суверенное государство, созданное многонациональным единством всех населяющих ее народов»[9].
В течение длительного времени вопрос суверенитета субъектов РФ проходил сквозной нитью через практику Конституционного Суда РФ. Начало рассмотрению вопроса о суверенитете республик было положено Постановлением конституционного Суда РФ от 13.03.1992 г. №П-РЗ-I «По делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан» от 30 августа 1990 г., Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР», Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 г. «О референдуме Татарской ССР», Постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 г. «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан».
Конституционный Суд отметил, что при всем понимании стремления многонационального народа Республики Татарстан развивать и укреплять государственность республики положение о государственном суверенитете Республики Татарстан признается неконституционным, указав при этом, что международное право не допускает использования ссылок на принцип самоопределения для подрыва территориальной целостности и единства суверенного государства и национального единства.
В 2000 г. Конституционный Суд в очередной раз обратился к вопросу о суверенитете и в этот раз четко определил правовой статус субъектов РФ Постановлением от 7 июня 2000 г. №10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».
При рассмотрении вопроса о суверенитете Республики Алтай Конституционный Суд исходил из конституционного положения статей 3 и 4 Конституции РФ о суверенитете Российской Федерации, закрепившей, что единственным источником власти в РФ и носителем суверенитета является ее многонациональный народ. Конституционный Суд установил: «Суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус. Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации».
Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (часть 1), 65 (часть 1), 66 и 71 (пункт «б») Конституции РФ в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.
Конституционный Суд резюмировал, что «использование в статье 5 (ч. 2) Конституции РФ применительно к установленному ею федеративному устройству понятия «республика (государство)» не означает – в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года – признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.
Таким образом, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 7 июня 2000 г. установил, что республики не обладают суверенитетом. Суверенитет может принадлежать только государству – Российской Федерации. Принцип равноправия субъектов Российской Федерации, закрепленный в ст. 5 Конституции РФ, до этого подвергавшийся сомнению, был подтвержден. Поскольку республики не обладают суверенитетом, то не может быть выявлено и признаков неравноправия субъектов Федерации. Все субъекты Российской Федерации равноправны, все они не обладают суверенитетом, все они являются составной частью единого государства – Российской Федерации[10].
Конституционный Суд особо отметил, что признание отсутствия суверенитета у республик не затрагивает положения о принадлежности субъекту всей полноты государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения.
Однако вопрос о суверенитете республик как субъектов Российской Федерации на этом закрыт, как оказалось, не был. В Определении Конституционного Суда от 27 июня 2000 г. №92-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан» Конституционный Суд еще раз обратился к вопросу суверенитета и дал свои разъяснения.
Положения конституций указанных субъектов Федерации, как уже упоминалось выше, содержали нормы о независимости и суверенности последних. В Определении Конституционный Суд указал на то, что вопрос о «суверенности» субъектов уже рассматривался Конституционным Судом, однозначно заявив о подтверждении прежней правовой позиции. Кроме того, Конституционный Суд вновь подтвердил, что признание субъектов Федерации не суверенными не означает, что они лишаются всей полноты власти, данной им Конституцией РФ, и ни в коем случае не умаляет их конституционных полномочий.
Определением было установлено, что положения конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан, признанные не соответствующими Конституции Российской Федерации, равно как и воспроизводящие их нормы, утрачивают силу и не подлежат применению.
Необходимо отметить, что согласно Конституции РФ и ст. 79 Федерального конституционного закона РФ «О Конституционном Суде Российской Федерации» «Решение Конституционного Суда Российской Федерации окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения.
Решение Конституционного Суда Российской Федерации действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Юридическая сила постановления Конституционного Суда Российской Федерации о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта.
«Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях»[11].
И здесь возникает другой вопрос – фактического признания субъектами Российской Федерации юридической силы решений Конституционного Суда РФ. Именно этой проблемой было вызвано ходатайство в Конституционный Суд РФ полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда от 27 июня 2000 г. Поводом к обращению в Конституционный Суд послужил тот факт, что ряд положений конституций республик в составе РФ, признанных Конституционным Судом РФ утратившими силу и не подлежащими применению как не соответствующие Конституции РФ, был воспроизведен в их новых редакциях 2000 г.
Тем самым была нарушена ст. 87 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» от 21 июля 1994 г., предписывающая устранять из действующей нормативно-правовой системы положения, воспроизводящие признанные Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ.
Заявитель просил разъяснить, существует ли необходимость какого-либо, дополнительно к решению Конституционного Суда РФ, судебного решения (в частности, суда общей юрисдикции), еще раз подтверждающего наличие в законодательстве субъекта РФ норм, не подлежащих применению как не соответствующих Конституции РФ. Возможно ли в отношении высших должностных лиц, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ применение мер ответственности (в виде вынесения предупреждения Президентом РФ с последующим отстранением от должности, в случае игнорирования предупреждения) и каков порядок возложения такой ответственности? А также, с какого момента наступает их обязанность по исполнению решений Конституционного Суда Российской Федерации, и с какого момента, возможно их привлечение к ответственности за неисполнение этой обязанности?
