Если предметом спора является право собственности на земельный участок или право пользования ею, в том числе возобновление нарушенного права третьим лицом, которое на основании решений властных органов претендует на спорный земельный участок то такой спор является спором о праве и независимо от участия в нем органа, которым земельный участок предоставлен в собственность или в пользование, должен решаться в порядке хозяйственного судопроизводства.
Как показала судебная практика, одной из наиболее существенных проблем в этой сфере является размежевание компетенции административных, общих и хозяйственных судов по рассмотрению этих споров.
Неразбериха с подсудностью земельных исков существует не первый год. С 1 сентября 2005 г., когда вступил в силу Кодекс административного судопроизводства (КАСУ), дела относительно решений, действий или бездействий местных советов по земельным решениям (отчуждение, аренда) должны были перейти в компетенцию админсудов. И этот порядок продержался пару лет. Но в итоге получилось, что такие споры админсуды рассматривать отказывались, передавая их хозяйственным и общей юрисдикции судам.
Такая проблема была обусловлена тем, что в земельных правоотношениях органы государственной власти и местного самоуправления могли выступать как органы, которые осуществляют властные управленческие функции, так и как органы, посредством которых территориальная община или государство реализует свое право собственника земли. При этом в отношениях, где органы исполнительной власти и местного самоуправления выступали в роли собственников земли, они признавались судами равным участниками земельных отношений с физическими и юридическими лицами, а споры между этими субъектами подлежали рассмотрению по правилам хозяйственного (гражданского), а не административного судопроизводства. При условии применения такого подхода, нерешенной оставалась проблема относительно того, что, выступая от лица собственника земли, органы местного самоуправления или исполнительной власти все же оставались субъектами властных полномочий, а дела в спорах с ними могли рассматриваться и по правилам административного судопроизводства.
Этот базовый вопрос, который мучает всех юристов, спорящих по земле, а равно участников рынка земли с момента принятия Кодекса административного судопроизводства Украины: какой суд – административный или хозяйственный – имеет право рассматривать спор, связанный с принятием органом исполнительной власти или органом местного самоуправления решений, связанных с распоряжением земельными участками, нарушающих права частных лиц?
В своих Рекомендациях ВХСУ склонился к позиции тех юристов, которые обращались с исками о признании недействительными решений органов исполнительной власти или местного самоуправления именно в хозяйственный суд. Она сводится к следующему: «если в правоотношениях, связанных с распоряжением землей, они действуют как органы, посредством которых государство или местная громада реализуют полномочия собственника земли, то такой спор является гражданско-правовым и подсуден хозяйственным судам». ВХСУ сделан также и дополнительный вывод (п.1.3 Рекомендаций) – отношения по приобретению и реализации гражданами, юридическими лицами прав на землю и гражданского оборота земельных участков основываются на равенстве сторон и являются гражданско-правовыми, а ссылки истца на нарушение требований ГК или ХК как на правовое основание исковых требований также указывают на частноправовой характер спора. Аналогично должен рассматриваться хозяйственным судом и спор об обжаловании решения органа власти или местного самоуправления, на основании которого возникают, изменяются или прекращаются гражданские права и обязанности на землю. И при этом, предъявления в пределах спора о праве на участок производных требований к ответчику, как субъекту властных полномочий, ни в коем случае не меняет хозяйственную подведомственность спора .
Менее категоричным показался Верховный Суд Украины. В новой редакции п.2 Постановления Пленума № 7 отмечено, что те имущественные споры, сторонами в которых являются юридические лица, а также граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без создания юридического лица и в установленном порядке приобрели статус субъекта предпринимательской деятельности, рассматриваются хозяйственными судами, а все остальные - в порядке гражданского судопроизводства, кроме споров, в частности, относительно обжалования решений, действий или бездеятельности субъектов властных полномочий при реализации ими управленческих функций в сфере земельных правоотношений, решение которых согласно пунктам 1, 3 части первой статьи 17 Кодекса административного судопроизводства, относится к компетенции административных судов. Вот только, к сожалению, так и не определил ВСУ, в каких ситуациях субъект властных полномочий осуществляет управленческие функции в сфере земельных отношений – имеют ли они место, например, при принятии решения о предоставлении земельного участка, которое нарушает права третьих лиц, или нет?
Значительный плюс - в п.11 Постановления Пленума ВСУ, указал, что при рассмотрении исков собственников земельных участков и землепользователей (об устранении препятствий в пользовании ними и т.п.), суд должен проверять законность решения органа исполнительной власти или органа местного самоуправления о передаче земельного участка другому лицу без изъятия (выкупа) его у истца в установленном порядке. И при наличии для того оснований суд может принимать решение о недействительности такого решения. Следовательно, ВСУ не исключает возможности рассмотрения судом законности того или иного решения субъекта властных полномочий в сфере земельных отношений, даже если такой вопрос не ставится истцом напрямую. И, по сути, из мнения ВСУ следует, что субъектный состав участников, а равно формулировка исковых требований не влияют на возможность хозяйственных и общих судов рассмотреть в рамках спора и законность решения субъекта властных полномочий.
Вместе с тем, решение Конституционного Суда Украины (далее - КСУ) № 10-рп/2010 от 01.04.2010 в определенной мере «перетасовало карты» в вопросе подведомственности земельных споров с органами власти и местного самоуправления – по результатам рассмотрения конституционного представления Высшего административного суда Украины КСУ определил, что к публично-правовым спорам, на которые распространяется юрисдикция административных судов, принадлежат земельные споры физических и юридических лиц с органом местного самоуправления как субъектом властных полномочий, связанных с обжалованием его решений, действий или бездействия.
Трудно сказать, стало ли (и станет ли) субъектам хозяйствования легче с появлением этого решения. С одной стороны, вроде бы как есть мнение, что в административном суде истцу немного проще рассмотреть спор с учетом принципов ст. 2 КАС Украины и распределения бремени доказывания, а с другой – КСУ невольно провел черту между «земельными» решениями местных советов и распоряжениями государственных администраций, указав, что споры о первых относятся к компетенции административных судов, а о вторых - просто промолчав.
КСУ в своем решении от 1 апреля 2010 года № 10-рп/2010 предоставил официальное толкование положений части 1 статьи 143 Конституции Украины, пунктов „а”, „б”, „в”, „г” статьи 12 Земельного кодекса Украины, пункта 1 части 1 статьи 17 Кодекса административного судопроизводства, из которого видно, что, решая вопросы распоряжения землями территориальных общин, органы местного самоуправления действуют как субъекты властных полномочий. При этом к публично-правовым спорам, на которые распространяется юрисдикция административных судов, относятся и земельные споры физических и юридических лиц с органом местного самоуправления как субъектом властных полномочий, связанных с обжалованием его решений, действий или бездеятельности.
«В аспекті конституційного подання: положення частини першої статті 143 Конституції України, згідно з якими територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції, слід розуміти так, що при вирішенні цих питань органи місцевого самоврядування діють як субєкти владних повноважень;
положення пунктів а, б, в, г статті 12 Земельного кодексу України у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як субєкти владних повноважень;
положення пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на спори фізичних чи юридичних осіб із субєктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як субєктом владних повноважень, повязані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.»
Этим решением Конституционный Суд Украины дал исчерпывающий ответ на вопрос, каким судом, и по каким правилам должны решаться земельные споры. Решение Конституционного Суда является обязательным, окончательным, и обжалованию не подлежит.
Как поясняют юристы, перенос дел о выделении или отказе в выделении земли в административную практику выгоден гражданам и юрлицам. «Статья 72 Кодекса административного судопроизводства предусматривает, что в таких делах орган власти должен доказывать свою правоту или законность решения. Гражданину достаточно лишь объяснить, каким образом акт, действие или бездействие совета нарушает его права.
Решение от 01.04.10 является неоднозначным с точки зрения как правового обоснования, так и его применения на практике.
С одной стороны, органы местного самоуправления являются субъектами властных полномочий, которые выполняют управленческие функции в сфере земельных отношений. С другой стороны, нельзя отождествлять понятия «распоряжение землей» и «регулирование земельных отношений», как это делает Конституционный суд. Полномочия по распоряжению имуществом присущи любому собственнику и реализуются в пределах гражданско-правовых и земельно-правовых отношений. Безусловно, процедура распоряжения землей органами местного самоуправления является специфической и связана с предоставлением разрешений, утверждением землеустроительной документации и т.д. Но все решения местных советов, принятые в пределах этой процедуры, направлены на реализацию полномочий собственника земельного участка, а именно на распоряжение землей.
Принятие Решения повлечет усложнение процедуры защиты прав юридических и физических лиц в земельных спорах с органами местного самоуправления.
Зачастую, исковые требования о признании решения органа местного самоуправления противоправным и, например, о признании договора аренды земли недействительным рассматривались судом в пределах одного процесса. Сейчас такая практика будет невозможна, т.к. эти исковые требования подлежат рассмотрению в порядке различных судопроизводств. Таким образом, истец должен сначала в порядке административного судопроизводства признать решение местного совета противоправным. Только после этого он может обратиться в суд общей юрисдикции или в хозяйственный суд с требованием о признании договора аренды земли недействительным или о признании права собственности на землю.
Решением Конституционного суда в какой-то степени ограничен доступ физических лиц к правосудию. До принятия решения их иски к местным советам рассматривались судами общей юрисдикции по месту нахождения земельного участка, который является предметом спора. Сейчас физические лица будут вынуждены обращаться в административные суды, которые находятся в областных центрах; апелляционные административные суды находятся еще дальше.
В целом Решение от 01.04.10 призвано ликвидировать пробел законодательного регулирования в сфере подведомственности земельных споров с участием органов местного самоуправления. Но поскольку Конституционный суд не может устанавливать новые нормы, а лишь толкует существующие, решение лишь добавит противоречий в правоприменительную практику. Если земельные споры с участием местных советов подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства, то каким судам подведомственны споры с местными администрациями? Этот и многие другие вопросы подчеркивают необходимость прямого указания в законе подведомственности всех земельных споров с участием субъектов властных полномочий определенной категории судов.
В последнее время в судебной практике участились случаи, когда административные суды разных инстанций закрывали производство по тем или другим делам, в которых речь шла о земельных правоотношениях, на основании неподведомственности споров административному судопроизводству через присутствие в них так называемых "споров о праве" с соответствующими указаниями на необходимость решения таких споров в порядке гражданского или хозяйственного судопроизводства. Такие позиции судов до последнего времени неоднократно критиковались как частью самих судей, так и в кругах практикующих юристов через их неоднозначность, необоснованность и неясность. Ведь в любом споре одна из сторон всегда защищает те или другие права, будь то спор относительно незаконности вынесения налоговых сообщений или спор относительно незаконности действий или бездеятельности органа местного самоуправления по вопросам утверждения проекта землеустройства относительно отведения земельного участка. Кроме того, после обращения с соответствующими исками к судам общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства последние отказывали в рассмотрении дел, связанных с обжалованием решений органов местного самоуправления из подобных оснований неподсудности. В таких случаях выходил "замкнутый круг", когда лицо длительное время не могло защитить свои права в судебном порядке ни одним способом.
Как считают многие юристы, действительно, отдельные категории дел однозначно неподсудны административным судам - например споры о признании права собственности или аренды на земельный участок. Однако, если истец обжаловал бездеятельность, например, местного совета, который на протяжении года не может (не хочет ли) рассмотреть и утвердить в установленном в.. 118 Земельного кодекса Украины согласованный проект землеустройства относительно отведения земельного участка и просит обязать совет наконец его рассмотреть, то в данном случае дело однозначно подсудно административному суду.
Одной из именно публичных функций государства и органов местного самоуправления есть обеспечение конституционного права каждого из граждан на безоплатную приватизацию земли в пределах и порядке, предоставленном действующим законодательством, которое предвидено ч.2 в. 14 Конституции Украины. Анализируя особенности порядка реализации гражданами права на безоплатную приватизацию, предвиденную действующим Земельным кодексом Украины можно прийти к выводу, что государство (соответствующие органы государственной власти) и органы местного самоуправления являются единственными субъектами, которые могут и должны обеспечить реализацию гражданами конституционного права на безоплатную приватизацию земли (больше никто не наделен правом распоряжаться землями государственной и коммунальной собственности при выделении их гражданам в порядке безоплатной приватизации). Поэтому в таких правоотношениях они выступают исключительно как субъекты соответствующих властных полномочий, наделенных Конституцией Украины и Земельным кодексом Украины. С другой стороны, в других правоотношениях, в частности при отчуждении земель из государственной или коммунальной собственности путем заключения соответствующих договоров, или при передаче в аренду или пользование, органы государственной власти и местного самоуправления действительно, могут выступать в качестве равноправных субъектов правоотношений, поскольку, прежде всего, они учитывают экономическую выгоду из таких правоотношений, а сами правоотношения есть в большей степени гражданско-правовые.
Таким образом, исходя из вышеприведенного, можно надеяться, что благодаря отмеченному Решению Конституционного суда Украины в конце концов прекратится практика манипулирования неоднозначностью определения подсудности и применения судами двойных стандартов при разрешении дел относительно обжалования действий или бездеятельности органа местного самоуправления в сфере земельных отношений, а именно - реализацию гражданами конституционного права на безоплатную приватизацию земли.
Большинство юристов решение КСУ удовлетворило, поскольку они считают, что необходимость в четком распределении подсудности существует давно. Правда, когда решение начнет выполняться на практике, они пока сказать не берутся.
Отмечается также, что теперь, исковые требования, например, по договору аренды земли у местного совета, можно будет сформулировать таким образом, что будет оспариваться не сам договор, а первоначальное решение о передаче участка в аренду в порядке административного судопроизводства. Это приведет к невозможности объединения исковых требований о признании недействительным решения органа местного самоуправления и самого договора аренды. Его нужно будет разбивать на два процесса, которые будут производиться в разных судах.
Землепользователи еще не поняли, выгодно ли им решение КСУ, поскольку пока все суды решают земельные споры туго и с практически поголовным применением системы бонусов и поощрений. Технически землепользователям все равно, в каком суде будут рассматриваться споры, лишь бы по закону, беспристрастно. На деле же стоит ожидать накладок - в прошлом году было оформлено около миллиона бесплатных актов на землю, многими из которых занимались непрофессиональные юристы. Поэтому сейчас участникам рынка интересно, как пока не имеющие опыта админсуды справятся с ожидаемым наплывом споров по подобным спорам.
Страницы: 1, 2
