Названия субъектов федерации даны в том варианте, который определен (или подтвержден) ими. Они отражают исторические и иные особенности местности, а названия республик, автономной области и автономных округов - имя титульных наций и народов. В Уставе Ханты-Мансийского автономного округа прямо записано, что данный округ «является исконным местом проживания коренных малочисленных народов ханты и манси и носит соответствующее этим народам наименование».
Присвоение и изменение наименования - прерогатива субъекта федерации. Это вытекает из сопоставления ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации, подтверждается постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции, а также находит непосредственное закрепление в некоторых основных законах субъектов федерации (например, Свердловской области).
«Статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации не относят вопрос об изменении наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации решение вопроса об изменении своего наименования относится к исключительному ведению субъектов Российской Федерации"[3].
Недопустимо, однако, на что обращено внимание упомянутым постановлением Конституционного Суда, чтобы наименование или переименование субъекта федерации затрагивало основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагало изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией Российской Федерации, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции Российской Федерации идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции.
Видовой состав субъектов федерации предопределяется ч. 1 ст. 5 Конституции. В юридическом смысле это означает, что членами Российской Федерации могут быть образования только установленной формы - республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ.
Конституция РФ не исключает возможности расширения числа субъектов РФ за счёт либо интеграции в состав России иного государства (в таком случае данный субъект обретает статус республики, если международным договором не предусматривается предоставление новому субъекту статуса области или края), либо образования в её составе нового субъекта (путём объединения субъектов РФ, вычленения из субъектов РФ самостоятельных образований).
Помимо перечисления в Конституции РФ видов и наименований субъектов, в Конституции РФ закрепляется также правовой статус субъектов РФ.
2.2 Особенности правового статуса автономий
В Российскую Федерацию входят одна автономная область (Еврейская автономная область) и девять автономных округов (Агинский, Бурятский, Корякский, Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский, Ханты-Мансийский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий). Они невелики по численности населения, хотя некоторые из них имеют значительную территорию. В отличие от большинства областей и краев - это национально-территориальные образования. В отличие от русскоязычных краев и областей они созданы с учетом национального состава населения.
Что касается автономной области, то ее сохранение является скорее данью традиции, поскольку еврейского населения в ней почти нет. По численности и структуре населения все округа невелики и многонациональны. Наибольший удельный вес коренной национальности в Ненецком автономном округе (16,5%), наименьший — в Ханты-Мансийском (1,4%)[4].
Правовое положение автономных округов в известной мере противоречиво. С одной стороны, автономный округ, как вытекает из Конституции РФ, может входить «в состав края или области». С другой, округ, как и край, и область, рассматривается Конституцией как равноправный субъект Российской Федерации. Конституция РФ предусматривает, что отношения таких округов могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области. Договорная форма отношений не устраняет в полной мере разногласий в отношении того, является ли территория округа частью территории области (края) или нет, из чего следует решение вопроса о пределах властвования органов государственной власти области (края).
Автономная область и автономные округа в равной мере со всеми субъектами Федерации представлены в Совете Федерации Федерального Собрания (по два представителя от каждого субъекта Федерации), а также избирают депутатов в Государственную Думу. Это обеспечивает им представительство в законодательном органе Федерации.[5]
Положение автономных округов неодинаково. Законом 1990 г. им было предоставлено право самостоятельно решить вопрос, остаться в крае, области или непосредственно войти в состав Федерации в качестве субъекта. Этим правом в 1992 г. воспользовался Чукотский автономный округ, выделившийся из Магаданской области. Остальные автономные округа теперь воспользоваться этим правом в одностороннем порядке не могут, поскольку Конституция РФ 1993 г. устанавливает, что границы между субъектами РФ изменяются только с их взаимного согласия[6]. Поэтому попытка Ненецкого автономного округа в 1994 г. выйти из состава Архангельской области не осуществилась. Будучи по Конституции РФ равноправными с другими субъектами, автономные округа в своем подавляющем большинстве входят в другой субъект РФ. Такая ситуация создает, во-первых, определенное неравенство между автономными округами, а, во-вторых, конституционное положение (ч. 4 ст. 66) о "вхождении" автономных округов в состав края, области ставит вопрос о его точности.
Статус автономного округа, входящего в край, область, может быть изменен другим путем: по взаимному согласию округа и области (края) в соответствии с федеральным конституционным законом. Это вытекает из общих положений Конституции о порядке изменения статуса любого субъекта Федерации. Ситуация, однако, такова, что края (области) вряд ли дадут согласие на выход автономных округов из их состава и непосредственное вхождение в РФ. Обычно в автономных округах с их малочисленным населением имеются богатые природные ресурсы (в частности, нефть, газ). Значительную долю поступлений в краевой, областной бюджет края и области получают за счет эксплуатации природных ресурсов (газа, нефти, металлов) в автономных округах. Округа же не желают делиться с краем, областью финансами, которые они получают за счет природных ресурсов. Есть и другие причины неэкономического характера, в том числе нежелание подчиняться краю, области, стремление демонстрировать свою самостоятельность как равноправного (по Конституции) субъекта. В некоторых округах (например, в Таймырском даже в 2000 г.) были факты, когда губернатор (глава администрации) запрещал проводить на территории округа выборы в краевое (областное) законодательное собрание, выборы губернатора (администрации) края, области, ссылаясь на то, что в округе уже есть свои законодательный орган и губернатор.
Отношения автономных округов, находящихся в составе края, области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и соответствующего края, области. Очевидно, такой закон (законы), если он (они) будет принят, должен иметь индивидуальный характер, поскольку он принимается "по представлению автономной области, автономного округа"[7].
2.3 Национально-культурная автономия как форма самоопределения народов в России
В современном мире нет одноэтнических государств. Напротив, во всех странах живут люди разных национальностей. Они нередко расселены по территории страны, часто не имеют устойчивых связей, не осознают себя как определенный этнический коллектив. Если этносы проживают компактно, они могут создать субъект Федерации в федеративном государстве (например, Татарстан в России или франкоязычная провинция Квебек в Канаде) или территориальную автономию (например, иракский Курдистан или Аландские острова в Финляндии, где проживают шведы). Если же этнос разрознен, не составляет компактной группы - создание территориальной автономии невозможно, да и в самих территориальных автономиях тоже живут представители разных этносов.
В этих условиях на первый план сама жизнь выдвигает проблемы национально-культурной автономии, которая, в отличие от территориальной, обеспечивает развитие не компактно проживающих, а разрозненно живущих этносов. Это организационная форма этнического самосознания в особых условиях расселения этноса. Она находит свое выражение в создании разного уровня общественных объединений того или иного этноса (в унитарных государствах - общегосударственных объединений и на тех или иных ступенях административно-территориального деления, а также в масштабах нескольких административно-территориальных единиц, в федеративных государствах - также в масштабах субъектов Федерации и их групп).
Таким образом, национально-культурная автономия - это действующее в государстве с многонациональным составом населения добровольное общественное объединение, реализующее во взаимодействии с государственными органами и на основе консолидации усилий национальных общественных объединений право соответствующей этнической общности (нации, народа, национальности) на сохранение самобытности и создаваемое на основе участия физических лиц и этнических объединений. Эта форма этнической самоорганизации позволяет сочетать единство государства с укреплением единства этноса, его самовыражением, самоорганизацией.
Правовые основы национально-культурной автономии в Российской Федерации зарождались в международно-правовых актах, касающихся прав человека. Национальные проблемы находят отражение в международном праве в основном после Второй мировой войны. В немалой степени это было связано с процессами деколонизации, борьбой народов за свою независимость. Основной идеей международных соглашений в области национальных отношений начиная с середины 40-х гг. XX века стало обеспечение совместного существования наций, поиск мирных средств для разрешения этнических конфликтов.
В настоящее время в обществе все больше осознается необходимость научно обоснованной, ориентированной на перспективу национальной политики Российского государства, учитывающей необходимость обеспечения единства и целостности России в новых исторических условиях; политики согласования общегосударственных интересов и интересов всех населяющих ее народов, налаживания их всестороннего сотрудничества, развития национальных языков и культур.
Стержнем национальной политики является ее направленность на национально-культурное развитие народов Российской Федерации. Актуальность и практическая значимость исследования проблем национально-культурного развития народов России определяется необходимостью более глубокого осмысления происходящих перемен в современном социально-политическом развитии России, поиска новых подходов к их решению; потребностью политико-правового обеспечения национально-культурного развития народов страны; дальнейшей разработки научной концепции национально-культурного развития народов на региональном уровне.
