На первый взгляд, есть коллизия между принципом разделения властей и объявлением Президента РФ главой государства (ч. 1 ст. 80 Конституции РФ). Но эта коллизия мнимая, так как положения названной статьи не могут противоречить основам конституционного строя. Следует руководствоваться таким толкованием конституционного статуса Президента РФ, который не противоречит основам конституционного строя.
Представляется, что Конституционный Суд РФ, толкуя конституционные полномочия Президента, вполне мог бы исходить из смысла разделения властей и соображений сбалансированного разграничения компетенции. Если руководствоваться этими соображениями, то конституционную фигуру Президента следует рассматривать как главу исполнительной власти, осуществляющего полномочия номинального главы государства, но не как реального главу государства, стоящего над ветвями государственной власти.
Также следует толковать полномочия Президента исходя из фундаментального правового принципа: государственным органам запрещено все, что прямо не разрешено правом. Институт скрытых (подразумеваемых) полномочий органов государственной власти используется для того, чтобы обеспечить надлежащий баланс в системе сдержек и противовесов, не допустить усиления одной ветви власти в ущерб другой. Но у Президента РФ и без дополнительных (скрытых, имманентных) полномочий более чем достаточно полномочий, прямо предусмотренных Конституцией. Расширение президентских полномочий решениями Конституционного Суда приведет к еще большей разбалансированности в системе сдержек и противовесов.
Но Конституционный Суд РФ полагает иначе. Общая позиция Конституционного Суда в этом вопросе строится на юридически неопределенном положении ч. 2 ст. 80 Конституции РФ о том, что Президент выступает как гарант Конституции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Конституционный Суд толкует это положение как «суперкомпетенцию», которая делает все государственные органы подотчетными и подконтрольными Президенту, позволяет ему быть судьей в своем деле. Такое толкование противоречит принципу разделения властей и превращает конституционное положение о Президенте — гаранте согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, в противоположность разделению властей — в принцип организационного единства государственной власти, реализуемый через институт реального главы государства.
Из общей позиции о Президенте Конституционный Суд выводит еще две принципиальные позиции. Во-первых, Президент-гарант обладает «скрытыми полномочиями» (дискреционными полномочиями), и, следовательно, Президенту разрешено все, что прямо не запрещено. Во-вторых, отсюда вытекает презумпция компетентности Президента: он вправе принимать решения, поскольку принятие этих решений прямо не отнесено к компетенции других органов.
Определенные ожидания были связаны с выработкой Конституционным Судом правовой позиции по вопросу взаимоотношений Президента РФ и Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Ибо эта позиция, по существу, должна объяснять соотношение законодательной и исполнительной ветвей власти и конкретизировать конституционную роль Президента в системе разделения властей.
В Постановлении от 11.12.98 № 28-П[65] Конституционный Суд постановил, что Президент вправе трижды предлагать Думе одну и ту же кандидатуру Председателя Правительства РФ. Например, это может быть кандидатура, заведомо неприемлемая для большинства в Думе. При этом Президент может преследовать цель добиться роспуска такой Думы, которая не согласна с внешней и внутренней политикой Президента.
Конституционный Суд оправдывает такие действия Президента конституционной ролью Президента в системе разделения властей в России. Но позиция Конституционного Суда такова, что Президент как бы выведен из системы разделения властей. Он должен обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие ветвей власти. Эта позиция игнорирует то обстоятельство, что сам Президент одновременно возглавляет одну из ветвей власти — исполнительную (формирует ответственное перед ним Правительство).
По логике Конституционного Суда, если возникает спор между Президентом (главой государства и главой исполнительной власти) и Думой (органом законодательной власти) по поводу формирования Правительства (кандидатуры Председателя Правительства) или политики Правительства, то Президент в целях согласованного функционирования ветвей власти вправе распустить Государственную Думу. Причем Конституционный Суд изображает такой спор как воспрепятствование деятельности главы государства со стороны Думы.
Во-первых, говорит Конституционный суд, правовая логика ст. 111 заключается в том, чтобы не допускать противоборства ветвей власти. Для этого Дума должна давать согласие на предложенную Президентом кандидатуру Председателя Правительства. В противном случае Дума будет затягивать формирование и тем самым блокировать деятельность Правительства.
Во-вторых, Президент — глава государства, и в этом качестве он определяет основные направления политики государства. А реализация этой политики возложена на Правительство. Поэтому именно Президент формирует Правительство, определяет и контролирует его деятельность, а также несет за нее ответственность. Следовательно, только он определяет кандидатуру Председателя Правительства.
В-третьих, Президент должен обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. При назначении Председателя Правительства необходимы согласованные действия Президента и Думы.
Получается, что Президент обеспечивает согласованное функционирование самого себя и Думы тем, что распускает Думу, если она не согласна с его политикой. Таким образом, Президент как гарант согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, по существу, выступает в трактовке Конституционного Суда как воплощение принципа организационного единства государственной власти. Этот принцип противоречит принципу разделения властей.
В Постановлении от 11.11.99 № 15-П[66] по делу о толковании статей Конституции, касающихся момента прекращения полномочий Государственной Думы в случае ее роспуска Президентом, Конституционный Суд подтвердил и развил свою позицию о подчиненном положении Думы. По логике Конституционного Суда, если Президент распускает Думу, то полномочия распущенной Думы прекращаются с момента объявления Президентом даты выборов в Думу. Любые решения, принятые распущенной Думой, Конституционный Суд провозгласил нелегитимными. Ибо конфликт, приведший к роспуску, должен быть разрешен путем избрания нового состава Думы народом — актом высшего непосредственного выражения власти народа.
Однако представляется, что из рассуждений Конституционного Суда логически вытекает совсем другой вывод. Если считать, что конфликт Президента и Думы разрешает народ, то до тех пор, пока нет нового легитимного представительного органа, Дума, получившая власть от народа, сохраняет свою легитимность и Президент не может отнять эту легитимность на том основании, что он вступил в конфликт с Думой.
Вывод же, к которому пришел Конституционный Суд, предполагает, что Президент актом роспуска лишает Думу легитимности, а утрата распущенной Думой полномочий означает, что конфликт Президента с этой Думой уже разрешен. Народу остается лишь избрать новую Думу, которую Президент тоже может «лишить легитимности».
Такая позиция представляет собой конкретизацию общей позиции Конституционного Суда о Президенте как воплощении принципа организационного единства государственной власти (Президент — гарант согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти).
Кроме того, Конституционный Суд в своем Постановлении фактически предупреждает Думу о том, что если она пойдет на конфликт с Президентом, то ничего не добьется. Иначе говоря, позиция Конституционного Суда гласит: тот, кто идет на конфликт с Президентом, тем самым лишь ухудшает свое положение.
Согласно позициям Конституционного Суда РФ Президенту подчиняются не только Правительство в целом и наиболее важные федеральные министерства и ведомства, но и прокуратура во главе с Генеральным прокурором РФ.
По Конституции 1993 г., Генеральный прокурор должен назначаться и освобождаться от должности Советом Федерации по представлению Президента. Сначала Президент предпочитал назначать (и самостоятельно отставлять) исполняющих обязанности Генерального прокурора. Когда же Генеральный прокурор был, наконец, назначен Советом Федерации, то он оказался слишком независимой от Президента фигурой. Был создан прецедент временного отстранения Генерального прокурора от должности Президентом без решения Совета Федерации, а затем Конституционный Суд РФ подтвердил конституционность этого прецедента.
Выяснилось, что в случае возбуждения уголовного дела против Генпрокурора кто-то непременно должен отстранить его от должности на время расследования. Причем вследствие пробела в Конституции и законодательстве издание акта о временном отстранении не отнесено к чьей-либо компетенции. Тогда Конституционный Суд постановил: «Исходя из Конституции Российской Федерации и в отсутствие иного законодательного регулирования акт о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент Российской Федерации».[67]
Конституционный Суд исходил из того, что Совет Федерации не вправе издать такой акт, так как Конституция не относит издание такого акта к его компетенции. Но Конституция не относит издание такого акта и к компетенции Президента. Более того, по Конституции в вопросах назначения и отставки Генерального прокурора Совет Федерации обладает решающими полномочиями. Исходя из правового принципа «кто управомочен или обязан к большему, тот управомочен или обязан к меньшему» (принцип а fortiori), следовало бы считать, что именно Совет Федерации, а не Президент, обязан издавать названный акт.
Но Конституционный Суд в этом деле руководствовался упоминавшейся уже презумпцией компетентности Президента Российской Федерации. О мотивах использования такой презумпции можно только догадываться. Вот одно из предположений: следует полагать, что осенью 1993 г. Президент обладал всей полнотой государственной власти. Затем он предложил народу и народ принял Конституцию, ограничившую власть Президента компетенцией других органов. Иначе говоря, часть государственно-властных полномочий перешла из компетенции Президента в компетенцию других конституционных органов государственной власти. Но полномочия, которые не отнесены к компетенции других конституционных органов, остались у Президента Российской Федерации, в его компетенции.
Презумпция компетентности Президента в данном контексте означает, что Президент компетентен издать любой акт, поскольку издание этого акта не отнесено к компетенции иного государственного органа.
Конституционный Суд установил, что во всех случаях, когда для исполнения Конституции и законов не обходимо издать некий акт, но никакой орган (в том числе и сам Президент) не компетентен издавать такой акт, то издание этого акта относится к компетенции Президента — в силу ч. 1 и ч. 2 ст. 80 Конституции.[68] Отсюда явствует, что к Президенту не применяется принцип «все, что прямо не разрешено, запрещено»; наоборот, в соответствии с практикой Конституционного Суда Президенту Российской Федерации разрешено все, что не запрещено.
Что касается Генерального прокурора, то он de facto подчиняется Президенту. Ибо, в противном случае, против Генерального прокурора может быть возбуждено уголовное дело, и тогда он будет отстранен от должности на время расследования, а на его место будет назначен исполняющий обязанности Генерального прокурора РФ.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15
