- государственные и иные институты, органы, организации;
- руководители, должностные лица;
- правовые акты (с учетом их иерархии).
Различные комбинации этих предметов как объектов воздействия, по мнению автора, и отличают компетенцию разных субъектов права.
Несмотря на заслуживающую внимания новизну данного подхода к предметам ведения, как справедливо отмечает Т.М. Бялкина, что не все из предложенного перечня может быть бесспорно отнесено к таковым. Поскольку предметы ведения – это все-таки определенные общественные отношения, возникающие по различным основаниям, на которые воздействует субъект компетенции, то вряд ли целесообразно считать предметами ведения сами материальные объекты, по поводу которых возникают общественные отношения, тем более считать таковыми конкретных должностных лиц.
Можно согласиться с определением, которое дает В.Г. Стрекозов: «предмет ведения – это круг вопросов, решаемых высшими органами государственной власти с помощью установленных Конституцией и другими законодательными актами полномочий этих органов». В определении, которое дает В.Г. Стрекозов, содержится главная проблема, возникающая при определении предметов ведения субъектов России, а именно: Конституция России не определяет четко круг вопросов, решаемых самостоятельно органами государственной власти субъектов России.
Кроме того, в тексте Конституции России не содержится термин «предметы ведения субъектов РФ». Вместо него употребляется такое понятие, как «вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ» (ст.73, п.4 ст.76 Конституции России).
Отсутствие четкого перечня предметов ведения субъектов России дает возможность федеральному законодателю постоянно ограничивать полномочия субъектов России.).
В связи с вышеизложенным, трудно согласиться с мнением Ю.В. Кудрявцева, который говорит о том, что закрепленная схема распределения предметов ведения и полномочий между Россией и ее субъектами содействует укреплению федерации, и вместе с тем она способствует определенной самостоятельности субъектов.
На наш взгляд целесообразнее было бы в Конституции России перечислить предметы ведения субъектов федерации для того, чтобы избежать посягательства органов государственной власти России на компетенцию субъектов Федерации.
2.5 Федеральное вмешательство в РФ
Правовой институт федерального вмешательства является одним из важнейших институтов государственного права большинства федераций мира. Его содержание определяется самой природой федеративного устройства, которая предполагает не только разграничение предметов ведения, но и диктует необходимость обеспечения единства экономической и политической организации союзного государства, закрепления соответствующих механизмов интеграции, объединяющей субъекты федерации.
Действующее в настоящее время законодательство Российской Федерации о федеральном вмешательстве не позволяет считать формирование рассматриваемого института завершенным. Так, законодательством не предусмотрены все необходимые для достижения целей института меры федерального вмешательства, бессистемно сформулированы основания федерального вмешательства, отсутствует унифицированный порядок осуществления федерального вмешательства. При этом применение мер федерального вмешательства в настоящее время практически невозможно.
Федеральный Закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части закрепления института федерального вмешательства, вышел за рамки своего названия, что повлекло также расхождение норм Закона с конституционными установлениями. Указанный Федеральный закон содержит в высшей степени детальное нормативное правовое регулирование, далеко выходящее за рамки «общих принципов».
В Конституции Российской Федерации не содержатся нормы, прямо устанавливающие основания для федерального вмешательства. Вместе с тем, Конституционный суд Российской Федерации в своих Постановлениях признает существование федерального вмешательства в РФ. Конституция РФ содержит общие положения, открывающие возможность федерального вмешательства в дела субъектов РФ. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (ст.78, ч.4), включая меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан (ст.110, ч.1; п. «е» ч.1 ст.114).
Необходимость введения института федерального вмешательства определяется тем, что далеко не всегда, как показывает практика, «договорные, согласительные, координационные и иные механизмы, направленные на достижение взаимопонимания между Российской Федерацией и ее субъектами, являются оптимальными. В условиях игнорирования властями ряда субъектов Российской Федерации требований и законных интересов Федерации последняя вынуждена прибегать к использованию принудительных мер обеспечения государственного и правового единства страны».
Основанием применения мер федерального вмешательства (в отличие от мер конституционно-правовой ответственности) является не только нарушение норм конституционного законодательства, в том числе наиболее общих норм, закрепленных в гл. 1 и 2 Конституции Российской Федерации, среди которых и норма о приоритете права и свобод человека, но и объективная неизбежность такого вмешательства, основанная на необходимости выполнения базовых функций государства по обеспечению правопорядка, защите интересов граждан страны в различного рода чрезвычайных ситуациях, в том числе природного и техногенного характера.
В соответствующих случаях вмешательство во внутренние дела субъекта Федерации никоим образом не связано с нарушением действующего законодательства, что служит дополнительным аргументом в пользу разграничения институтов федерального вмешательства в дела субъекта Федерации и конституционно-правовой ответственности его органов государственной власти и соответствующих должностных лиц.
Таким образом, мы предлагаем исключить из ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» статьи и пункты закрепляющие основания и меры федерального вмешательства и предлагаем законодательное закрепление норм федерального вмешательства единым правовым актом.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Основу Российского федеративного устройства составляют ее субъекты, многие из них имеют свои, базирующиеся на законах и традициях, отношения с Центром. Невозможно одним законом или даже принятием новой конституции, раз и навсегда разрешить все существующие сегодня проблемы. Для того чтобы не допустить крайностей и не разрушить стабильность в обществе, важно установить оптимальное соотношение двух федеративных начал – единства и многообразия. Очевиден тот факт, что федерация и ее субъекты должны строить свои отношения только с учетом необходимости сохранения баланса интересов. Формирование полноценной федерации сегодня входит в число приоритетных задач государственной национальной и региональной политики.
Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.
Конституция РФ дает преимущества субъектам в том смысле, что законы, изданные субъектами Федерации в пределах их исключительной компетенции, имеют верховенство по отношению к федеральному закону. Все договоры по разграничению полномочий должны проходить обязательную процедуру утверждения федеральным законом.
Уже приведены в соответствие с федеральным законодательством около 4,5 тыс. региональных законодательных актов, однако противоречия в законотворческой деятельности федеральной и региональной власти остаются. Необходимо внести и существенные корректировки в существующие федеральные законы, регламентирующие распределение полномочий между уровнями власти.
Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации стали решаться в последний период более интенсивно, но остается еще достаточно много нерешенных вопросов стратегического характера.
К исключительному ведению отнесены вопросы, которые должны быть отнесены к предметам совместного ведения или даже самой Конституцией трактуются как таковые. В частности, порядок внесения поправок в Конституцию, обозначенный ст.136, достаточно убедительно свидетельствует о том, что изменение Конституции Российской Федерации без участия субъектов Российской Федерации (в лице их законодательных собраний) невозможно, но п. «а» ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции относят изменение Конституции к исключительному ведению Федерации.
Ряд вопросов, отнесенных к федеральному ведению, нуждается в совместном правовом регулировании – федеративное устройство Российской Федерации (п. «б» ст. 71), установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (п. «е» ст. 71), формирование федеральных органов государственной власти на территории субъектов Российской Федерации (п. «г» ст. 71, ч. 1 ст. 78), оборонное производство, производство ядовитых веществ, наркотических средств (п. «м» ст. 71).
Кратко сформулируем основные проблемы в изучаемой сфере на данном этапе:
1. Вместо того, чтобы более детально распределить предметы ведения предпринимается поспешная попытка разделить полномочия.
2. Не определены исчерпывающим образом полномочия Российской Федерации, но исчерпывающим образом ограничены полномочия субъектов федерации.
3. Игнорируется основной принцип: полномочия должны передаваться на тот уровень власти, на котором их реализация будет наиболее рациональной и эффективной.
4. На федеральный уровень переданы полномочия в части контроля и надзора, управления ресурсами. Полномочия РФ не предполагают ответственности федеральных органов государственной власти перед местным населением.
5. Предпринята попытка разграничить все полномочия при помощи одного Закона, в котором невозможно учесть всех особенностей различных отраслей законодательства, социально-экономических и природных условий регионов.
6. Отсутствует взаимодействие между федеральными органами государственной власти (службами, министерствами).
Для решения вышеуказанных проблем можно предложить следующее:
Для условий России целесообразно законодательно закрепить компетенцию органов государственной власти Российской Федерации, а все остальное, без ограничений, отнести к компетенции субъектов РФ. Также необходимо определить механизм и меру ответственности федеральных органов государственной власти перед местным населением.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
1. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Российская газета, № 7, 21.01.2009.
1. «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации»: Федеративный договор от 31.03.1992 // Федеративный договор: Документы. Комментарий. – М.: Республика, 1994. – С.23-39.
2. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»: Федеральный закон от 24.06.1999 № 119-ФЗ (с изм. и доп. от 20 мая 2002г.) (утратил силу) // Российская газета, №71, 30.06.1999.
3. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 05.04.2010) // Собрание законодательства РФ, 18.10.1999, № 42, ст. 5005.
2. «Об утверждении Положения об обеспечении контроля за соблюдением соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации»: Постановление Правительства РФ от 02.02.1998 № 129 // Российская газета, № 31, 18.02.1998.
3. Определение Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2003г. № 452-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан о толковании частей 4 и 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. – 2004. – № 3.
4. Безруков А.В. Договорный характер федеративных отношений в России: правовая природа и перспективы / А.В. Безруков // Российский юридический журнал. – 2006. – №2. – С.21.
5. Безруков А.В. Конституционная модель разделения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ / А.В. Безруков // Российский юридический журнал. – 2007. – №3. – С.15.
6. Зорькин В.Д. Основы конституционного строя России / В.Д. Зорькин. – М.: КноРус, 2009. – 416с.
7. Коваленко А.И. Конституционное право Российской Федерации / А.И. Коваленко. – М.: Артания, 2009. – 698с.
8. Кокотов А.Н. Новая модель разграничения полномочий / А.Н. Кокотов // Российский юридический журнал. – 2006. – №1. – С.12.
9. Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий РФ и субъектов РФ / А.Н. Кокотов // Российское право: образование, практика, наука. – 2005. – №1. – С.20.
10. Комментарий к конституции Российской Федерации / под ред. Л.А. Окунькова. – М.: БЕК, 2008. – 512с.
11. Комментарий к Конституции РФ / Общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. – М.: Фонд «Правовая культура», 2009. – 604с.
12. Кондрашев А.А. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами: современные проблемы и практика законодательного регулирования / А.А. Кондрашев // Конституционное и муниципальное право. – 2005. – №1. – С.35.
13. Конституционное право: Учебное пособие: в 2-х частях. – М.: Юридический колледж МГУ, 2008. – 563с.
14. Конституционный строй и конституционализм в России: Монография / Боброва Н.А., Лучин В.О. – М.: Закон и право, ЮНИТИ-ДАНА, 2006. – С.101.
15. Овсепян Ж.И. Источники российского конституционного права / Ж.И. Овсепян // Северо-кавказский юридический вестник. – 2003. – № 1. – С. 29
16. Саликов М.С. О некоторых проблемах разграничения законодательных полномочий в российской федеративной системе // Российское право: образование, практика, наука / М.С. Саликов. – 2005. – № 1. – С.24-25.
17. Самойлов С.Н. О разграничении полномочий федеральных и региональных органов власти, органов местного самоуправления и их роль в решении проблем безопасности / С.Н. Самойлов // Право и безопасность. – 2008. – №4. – С. 13-20.
18. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия / А.А. Сергеев. – М.: Юридическая литература, 2005. – 196с.
19. Столяров М.В. Компетенция власти: Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования / М.В. Столяров. – М.: Издательство РАГС, 2009. – 316с.
20. Теория современной конституции / Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. – М.: Норма, 2005. – С.137
21. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализм / И.А. Умнова. – М.: НОРМА, 2006. – С.192.
22. Хабриева Т.Я. Федеральное Собрание в 2003 году: вклад законодателей в развитие российского федерализма и местного самоуправления / Хабриева Т.Я., Сивицкий В.А. // Журнал российского права. – 2006. – №12. – С. 12
23. Чертков А.Н. Договоры между органами государственной власти РФ и ее субъектов / А.Н. Чертков // Журнал российского права. – 2007. – №8.
