В ходе построения местного самоуправления выявился ряд недостатков поселенческой модели. Главный из них - слабость финансовых и материальных ресурсов для решения всего перечня вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий.
Для реализации требования закона об установлении границ субъектам Федерации необходимо было до 1 января 2007 г. установить их в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства. Предварительные проработки показали, что на эти цели регионам потребуется от 50 до 70 млн. рублей. Это стало одной из причин продления установленного срока.
Региональными законами органы местного самоуправления наделены широким кругом полномочий в области социальной защиты населения, образования, архивного дела, физической культуры и спорта, сельского хозяйства, оказания специализированной медицинской помощи и др. (Ставропольский край, Пензенская область).
В бюджетах субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год просчитываются субсидии органам местного самоуправления на осуществление указанных полномочий.
Реформа местного самоуправления предъявляет новые требования к параметрам межбюджетного регулирования.
Теперь приоритетным становится обеспечение вертикальной сбалансированности. Все доходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации должны быть распределены пропорционально расходным обязательствам между всеми уровнями бюджетной системы внутри субъекта. Обеспечение вертикальной сбалансированности должно быть не только на региональном, но и на федеральном уровне.
1.2 Перспективы развития местного самоуправления в России
С развитием подлинного народовластия, представительной и непосредственной демократии изменялись и основы местного самоуправления в России, совершенствовалась его законодательная база. Объективно назревшей потребностью в последние годы стало введение обновленного варианта местного самоуправления, с учетом исторического и современного российского опыта.
Современная модель местного самоуправления в Российской Федерации основана на положениях Конституции Российской Федерации, нормах Европейской хартии местного самоуправления. И хотя на первый взгляд кажется, что в России создана стройная система правового регулирования местного самоуправления, мы знаем, что по ряду объективный и субъективных причин муниципальное право на сегодня не лишено недостатков.
Основополагающим стратегическим направлением в процессе совершенствования законодательства о местном самоуправлении, безусловно, является принятие Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в принципиально новой редакции. В экспертной записке на проект указанного федерального закона, подготовленной Фондом развития парламентаризма в России в октябре 2002 г., отмечено, что представленный в Государственную Думу РФ проект федерального закона разработан в целях осуществления реформы территориальной организации местного самоуправления, системы разграничения компетенции и предметов ведения между субъектом РФ и муниципальным образованием, и системы бюджетного финансирования полномочий органов местного самоуправления.
Определение территории муниципальных образований становится унифицированной для всех субъектов РФ, что облегчает федеральное регулирование и контроль за деятельностью органов местного самоуправления, а также создает условия для выработки единых федеральных стандартов бюджетного финансирования вопросов местного значения. Тем не менее, проект закона изначально закладывает противоречия между уровнями системы в сфере управления муниципальным хозяйством. Несмотря на попытку авторов законопроекта детально разграничить предметы ведения двух уровней, сферы компетенции поселений из муниципальных районов будут частично совпадать. В настоящее время значительная часть правоотношений в сфере местного самоуправления регулируется именно законодательством субъектов Российской Федерации. Полнота законодательного регулирования по регионам различна. Некоторые субъекты Федерации приняли только минимально необходимый перечень законов, другие же развивают свое законодательство в опережающем темпе, не дожидаясь принятия федеративных или федеральных законов.
Определение целей и задач правового регулирования в сфере местного самоуправления, правильный выбор методов этого регулирования, точное понимание роли и значения закона субъекта Российской Федерации позволит региональным законодателям оптимизировать законотворческую деятельность. Необходимо выработать Концепцию законодательной деятельности краевой Государственной Думы в области местного самоуправления на долгосрочную перспективу.
Нам представляется немаловажным обратить внимание на несколько проблем, сдерживающих развитие местной демократии и требующих первоочередного решения.
1. Главная проблема, которую необходимо решить, - это несоответствие полномочий органов местного самоуправления их ресурсному обеспечению.
Необходимо уточнить предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления, главным образом, с позиций возможности их реального осуществления. Лучше иметь меньшее число полномочий местных властей, но чтобы эти полномочия действительно были теми, где осуществлялась реальная свобода в принятии решений и этим бы полномочиям соответствовали собственные ресурсы над которыми местные власти имеют право решения. Не обойтись и без уменьшения доли участия муниципальных органов в различных федеральных и краевых программах (развития образования, здравоохранения, помощи малоимущим и пр.).
Представляется целесообразным разделение указанных полномочий на обязательные (для этого блока задач должна быть установлена совершенно определенная ответственность, и для их реализации должны быть выделены финансы - собственные доходные источники местного самоуправления) и факультативные (осуществляемые при наличии дополнительных возможностей).
Следует отметить, что поскольку задача, которую ставит общество перед органами власти, постоянно обновляется, зафиксировать полномочия местного самоуправления (как и других уровней власти) в исчерпывающем перечне невозможно, поэтому представляется необходимым в первую очередь установить принципы, которые позволили бы по мере развития федеративных отношений избежать коллизий в отношениях различных уровней власти.
2. Особого внимания требует вопрос о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Кроме того, в условиях нестабильных финансово-экономических отношений, объективной чертой которых является дефицит материальных средств, может быть распространена практика делегирования органами местного самоуправления отдельных собственных полномочий соответствующим территориальным государственным органам на основе заключенных с ними договоров (соглашений) на обслуживание муниципальных образований по решению отдельных вопросов местного значения.
3. Становление правовой базы муниципальной службы требует дальнейших конкретных шагов, юридического оформления механизма прохождения муниципальной службы; порядка подготовки, исполнения и контроля исполнения управленческих решений; системы профессионального образования муниципальных служащих и т.д.
4. Законодательство Российской Федерации не содержит правовых норм, которые бы детально регулировали подготовку и принятие муниципальных нормативно-правовых актов. Данные вопросы должны регулироваться законодательством субъектов Федерации, а также подробно регламентироваться уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.
5. На сегодняшний день актуальна постановка вопроса об ответственности органов государственной власти перед местными сообществами, представленными муниципальными органами. Однако современная редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и представленный проект одноименного закона совершенно не предусматривают возможность наступления ответственности органов государственной власти в случае, если они не выполняют обязанности по отношению к местному самоуправлению, возложенные на них законодательством.
6. Следует подумать и над вопросами создания действенных механизмов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, которые гарантировали бы уважение законности и повышение эффективности, не затрагивая свободу выбора органов местного самоуправления при исполнении своих полномочий. Подводя итог вышесказанному, отметим, что очень важно вычленить среди проблем, требующих правового разрешения, те из них, которые сдерживают развитие местного самоуправления, служат источниками негативных тенденций, снижают эффективность деятельности органов местного самоуправления последовательно и системно разрешать их как на уровне федерального законодательства, так и на уровне краевого.
Глава 2. Элементы, составляющие основу местного самоуправления в период развития
2.1 Территория и земля муниципального образования
В наиболее общем виде территорией муниципального образования является пространство (земля) в пределах, очерченных границами этого муниципального образования вне зависимости от форм собственности и целевого назначения. Соответственно, нужно различать территорию муниципального образования как часть земной поверхности, находящуюся в границах муниципального образования, и муниципальную землю как часть земной поверхности, находящуюся в границах муниципального образования и принадлежащую этому муниципальному образованию на праве собственности.
В связи с тем, что Федеральный закон от 2003 г. четко определил пять видов муниципальных образований, необходимо вести разговор о территории каждого вида, так как в каждом случае будет своя специфика.
1) Городские и сельские поселения включают в себя исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения.
В п. 5 ч. 1 ст. 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сказано, что в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).
А в состав территории сельского поселения, в соответствии с п. 6 ч. 1 ст.- 11 Закона, могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый).
Важно, что территория населенного пункта должна полностью входить в состав поселения.
2) В состав территории муниципального района входят территории всех поселений в границах этого района, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории. При этом территория поселения (поселений) должна полностью входить в состав территории муниципального района.
Таким образом, на примере муниципального района реализуется двухуровневая система территориальной организации местного самоуправления.
3) Территория городского округа - это территория городского поселения, которое в соответствии с законом субъекта Федерации наделено статусом городского округа.
Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, а также при наличии сложившейся инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения и осуществления ими отдельных государственных полномочий. При этом городской округ не является частью муниципального района.
