Не соответствует требованиям времени и схема, утвержденная президентским Указом от 15 декабря 1999 г. № 1572 "О системе центральных органов исполнительной власти". Она включает 15 министерств, руководители которых входят в состав Кабинета Министров Украины, 20 государственных комитетов и других центральных органов исполнительной власти, статус которых приравнивается к Государственному комитету Украины, и 11 центральных органов исполнительной власти со специальным статусом; кроме того, в ней выделены 11 органов, деятельность которых направляется и координируется Кабмином через соответствующих министров. За период независимости система центральных органов исполнительной власти претерпела свыше 350 трансформаций (создание, ликвидация, реорганизация). Только с 2000 г. схема, о которой идет речь, изменялась 45 раз. Очередное изменение состоялось в апреле 2007 г.
Подчеркну, с мая 2007 г. образование, ликвидация и реорганизация органов происходили без внесения соответствующих изменений в схему. Поэтому включенный в нее перечень центральных органов исполнительной власти не соответствует действующим нормативным требованиям. На протяжении ряда лет правительство не предпринимало мер к упорядочению структуры и подчиненности центральных органов исполнительной власти, невзирая на передачу с января 2006 г. всех полномочий по образованию, ликвидации и реорганизации центральных органов исполнительной власти Кабинету Министров Украины. Со дня утверждения схемы количество центральных органов исполнительной власти увеличилось на 31 ед., или на 32%, и сегодня насчитывает 127 ед.
К настоящему времени единая система центральных органов исполнительной власти, порядок их взаимодействия и подчинения законодательно не утверждены. Это создает почву для параллелизма, несогласованности руководящих и управленческих функций, а также дублирования работы вновь созданных и уже существующих органов власти. Отсутствует четкий механизм передачи функций ликвидированных органов вновь созданным институтам; указанное обстоятельство, в свою очередь, приводит к тому, что полностью или частично дублируются полномочия, а сами структуры, аналогичные по функциональному назначению, различаются только названиями. Можно констатировать, что в органах власти не соблюдается профессиональная преемственность, отсутствует стабильность в работе аппарата, не сохраняется "институциональная память".
Главное управление государственной службы Украины в 2009-2010 гг. разработало предложения в части оптимизации системы и структур центральных органов исполнительной власти на основе функционального принципа и обобщения типовых функций органа власти, которые включают: формирование государственной политики, утверждение нормативно-правовых актов, контроль и мониторинг в определенной сфере деятельности, предоставление государственных услуг, управление государственным имуществом. Предложения предусматривают организацию исполнительной власти на трех уровнях:
1-й уровень — Кабинет Министров Украины;
2-й — министерства Украины и национальные комиссии;
3-й - государственные службы, государственные инспекции и государственные агентства.
Опубликованный "План модернизации государственного управления", по замыслу авторов, дает возможность реализовать ключевые задания построения сервисного государства в Украине.
ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ
От продвижения административной реформы непосредственно зависят кардинальные перемены и в других сферах жизни страны. За период более 10 лет было принято около 100 нормативно-правовых документов по системе государственного управления, создано много организационных структур для обеспечения административной реформы. Но конкретных достижений в этом деле нет. Иными словами, в Украине не оптимизируется система государственного управления, не совершенствуются административно-управленческие процессы для выполнения государственных функций, не улучшается качество принимаемых решений, которые тесно связаны с набором и объемом полномочий государства.
Результаты исследования, проведенного Счетной палатой, показали, что сделанные шаги в направлении административной реформы можно ассоциировать со стратегией, получившей условное название "Рантье", когда действия властей и функциональных структур сводятся только к централизации и перераспределению бюджетных средств, а также использованию природной ренты. Это, в свою очередь, приводит к росту социальных обязательств и государственного долга (что и наблюдается у нас на протяжении многих лет). Также отчасти реализовывался сценарий под условным названием "Мобилизация", то есть имели место перераспределение ресурсов и их концентрация в определенных секторах экономики. В усеченном виде осуществлялся также сценарий "Инерция", что свидетельствует, с одной стороны, о тактическом маневрировании правительства между группами бизнес - интересов, а с другой - о решении проблем социального неравенства по мере их обострения, без применения механизмов заблаговременного предупреждения. Не была задействована стратегия "Модернизация". Анализ показал, что в Украине не практиковалось постепенное изменение институциональных механизмов с формированием новых правил функционирования центральных и местных органов власти. Как можно судить по материалам исследования, доминировал кадровый инструментарий, что выразилось, кроме всего прочего, в регулярной ротации персонала и ухудшении качества административных услуг. Не был включен технологический инструментарий, то есть набор управленческих технологий, рационализирующих деятельность органов власти, хотя административная реформа должна быть изначально нацелена на технологический подход. Отсутствие управленческих технологий резко снизило эффект от использования бюджетных средств (что и выявила Счетная палата). Фактически не применялся институциональный инструментарий, который предусматривает создание устойчивых институтов общественного участия в процессах подготовки, принятия и корректировки управленческих решений, а также формирование обратной связи для широкого взаимодействия органов власти с обществом. Именно из институционалистов в значительной степени состоял "мозговой центр" реализации нового курса реформ Президента США Ф. Рузвельта. Известное определение института как "способа думать и действовать" (выражение Т. Веблена), встроенного в "коллективное, совместное действие" (Дж. Коммонс), подтверждает важнейшую роль, которую играют государственные институты в общественном развитии. Осознать это весьма важно, поскольку парадокс рынков, по мнению известного гарвардского экономиста Д. Родрика, заключается в том, что процветают они не в условиях полной свободы от государства (laissez-faire), а под постоянным и бдительным присмотром публичных институтов.
Для того чтобы сообщить кардинально новое содержание административной реформе и как можно быстрее активизировать ее, необходимо:
- определить на административно-правовом уровне категорию "управление" и оптимальное соотношение между централизацией и децентрализацией управленческих функций. В Конституции Украины не определены сферы государственного управления в разных секторах экономики, а на практике регулирование преимущественно сводится к государственному сектору;
- обеспечить действенную правовую базу, повысить ответственность за состояние реформы, как со стороны органов власти, так и персональную высших должностных лиц;
- разработать методики и критерии оценки эффективности государственного управления на общегосударственном и местном уровнях;
- сформировать рациональную модель организационной структуры обеспечения административной реформы с единым координационным центром;
- разработать четкие механизмы взаимодействия и коллективного принятия решений по управлению административной реформой между Президентом Украины, Верховной Радой, Кабинетом Министров, местными органами самоуправления, общественными организациями;
- определить с учетом тенденций социально-экономического развития украинского общества направления реформы административно-территориального устройства, центральных органов исполнительной власти и местного самоуправления;
- осуществить функциональное обследование центральных и местных органов исполнительной власти. На базе результатов разработать план мероприятий по упорядочению структуры, схемы подчинения центральных органов исполнительной власти, оптимизации численности работников их аппаратов и расходов государственного бюджета на обеспечение деятельности этих органов;
- ускорить разработку законопроектов "О министерствах и других центральных органах исполнительной власти" и "Об административных услугах";
- утвердить в установленном порядке справочник типовых профессионально-квалификационных характеристик должностей государственных служащих;
- разработать механизм определения ассигнований на обеспечение деятельности органов государственного управления из бюджетов всех уровней;
- утвердить единый порядок получения и использования центральными органами исполнительной власти средств от предоставления платных услуг и сформировать Реестр государственных и административных услуг.
Эти задачи можно назвать первоочередными.
Активная позиция всех ветвей власти в незамедлительном проведении административной реформы должна выразиться в постановке новых задач, которые логически вытекают из роли государства в современном мире и расширения полномочий публичной администрации в определении приоритетов внутренней и внешней политики во имя благополучия государства и его граждан.
ИСПОЛЬЗОВАНЫ ИСТОЧНИКИ
1. Московский А. Институционализм: теория, основа принятия решений, метод критики. "Вопросы экономики" № 3, 2009, с. 110-124.
2. "Административное регулирование — важнейший фактор реформ" - "Экономика Украины" № 10,2010, с. 4-14
3. В. Геец "Либерально-демократические основы: курс на модернизацию Украины" - "Экономика Украины" № 3,2010, с. 4-20
4. Осадчая И. Постиндустриальная экономика: меняется ли роль государства? - "Мировая экономика и международные отношения" № 5, 2009, с. 31—42
5. 3агашвили В. Государство на новом этапе экономической глобализации. -"Мировая экономика и международные отношения" № 5, 2009, с. 43-51
6. Шишков Ю. Государство в эпоху глобализации. - "Мировая экономика и международные отношения" № 1, 2010, с. 3—13
7. Клинова М. Возвращение государства: "скорая помощь" в кризисе или устойчивая тенденция? - "Мировая экономика и международные отношения" № 5, 2010, с. 18-31
8. Зуйков Р. Вестфальская система межгосударственных отношений: критерии и трансформации. - "Мировая экономика и международные отношения" № 3,2010, с. 13-27
9. Административная реформа в Украине: современное состояние, проблемы и перспективы - Днепропетровск, "Монолит", 2009, 384 с.
10. Вишневський А., Афанасьева В., Гекалюк Р. (и др.). План модернізації державного управління: пропозиції щодо приведення державного управління та державної служби України у відповідність із принципами і практиками демократичного урядування.- К., Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, 2010, 396 с.
