При установлении территорий и границ муниципальных образований необходимо иметь в виду различие между терминами «территория» в административно-правовом смысле и термином «территория» в географическом и градостроительном толковании. Рассматриваемое условие о недопустимости нахождения одного поселения внутри территории другого поселения означает лишь то, что на территорию одного поселения не может распространяться юрисдикция другого поселения по решению вопросов местного значения поселения. Другими словами, между поселениями не может быть иерархического уровня взаимодействия, как это определено законом по отношению к поселению и району[40]. Такое понимание территории полностью соответствует общей концепции Федерального закона №131-ФЗ. Положение о невхождении городского округа в состав территории муниципального района прекрасно демонстрирует, что в географическом смысле город, являющийся муниципальным образованием, в большинстве случаев является административным центром района и входит в состав его географической территории. В то же время, территория городского округа, являющегося самостоятельным образованием, административно независима от муниципального района. И в этом смысле территория городского округа не входит в состав муниципального района. Территория же города, являющегося поселением и административным центром района, входит в состав района и в административно-правовом, и в географическом понимании.
В перечисленных выше критериях содержатся критерии, которые должны быть использованы при определении территории муниципального образования на основе действующих Федеральных законов, прежде всего, Земельного и Градостроительного кодексов.
К основным критериям можно отнести, прежде всего, правовой статус муниципального образования: городское поселение, сельское поселение, городской округ, муниципальный округ, внутригородская территория города федерального значения.
Используя критерии, содержащиеся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно выделить следующие типы муниципальных образований:
Муниципальные образования первого уровня (поселения):
1. городское поселение – один город;
2. городское поселение – один город и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;
3. городское поселение – один поселок (дачный поселок и др.);
4. городское поселение – один поселок (дачный поселок и др.) и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;
5. сельское поселение – один сельский населенный пункт с численностью менее 1000 человек (как исключение) с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения;
6. сельское поселение – один сельский населенный пункт с численностью более 1000 человек (как правило);
7. сельское поселение – один сельский населенный пункт с численностью более 3000 человек (как правило) для территорий с высокой плотностью населения;
8. сельское поселение – группа сельских населенных пунктов с численностью населения более 1000 человек каждый (как исключение);
9. сельское поселение – группа сельских населенных пунктов с численностью населения более 3000 человек каждый (как исключение) для территорий с высокой плотностью населения;
10. сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек (для территорий с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях).
Муниципальные образования второго уровня:
1. муниципальный район;
2. муниципальный район на территории субъекта Российской Федерации с низкой плотностью населения;
3. городской округ.
Кроме того, муниципальные образования первого уровня (городские и сельские поселения) за исключением внутригородских территорий городов федерального значения могут различаться по объему и характеру отдельных государственных полномочий, которыми они могут быть наделены в силу исключения из общего порядка, содержащегося в части 3 статьи 19 новой редакции Федерального закона.
Важнейшим требованием Федерального закона №131-ФЗ является требование о том, чтобы территории всех субъектов Российской Федерации, за исключением территорий субъектов Российской Федерации (либо территорий районов субъектов Российской Федерации) с низкой плотностью населения, были разграничены между поселениями. Это требование в совокупности с положениями статей 2, 10, 15 и др. новой редакции Федерального закона предопределяет обязательность создания двух уровней местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации.
В состав территории муниципального района в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ входят: территории всех поселений за исключением территорий городских округов, межселенные территории, расположенные на территориях с низкой плотностью населения.
Сложной является оценка определения границ муниципального образования и наделения его статусом городского округа или муниципального района, исходя из возможности исполнения им отдельных государственных полномочий. Поскольку границы муниципальных образований должны быть установлены до 1 января 2010 года, а федеральные законы о внесении изменений и дополнений в действующие федеральные законы, которыми органы местного самоуправления будут наделены отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, будут приняты не раньше этого срока, то использовать этот критерий при определении границ муниципальных образований вряд ли удастся. В силу положений пункта 4 части 7 статьи 85 проекты указанных федеральных законов должны быть внесены в Государственную Думу Правительством Российской Федерации только к 1 января 2010 года. В отношении приведения в соответствие законов субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации новой редакцией Федерального закона установлены еще более отдаленные сроки[41].
Таким образом, наиболее реальным вариантом является оценка существующего положения дел в муниципалитетах и установление границ муниципальных образований и их статуса, исходя из исполняемых муниципалитетами государственных полномочий. Тем более что в Федеральном законе №131-ФЗ предписано, что городские поселения (городские населенные пункты), являвшиеся на день вступления в силу Переходных положений новой редакции Федерального закона (8 октября 2003 года) муниципальными образованиями, предметы, ведения которых на 30 апреля 2003 года не были разграничены законом субъекта Российской Федерации с районом (уездом) как муниципальным образованием, с 1 января 2006 года будут «автоматически» наделены статусом городского округа в силу Переходных положений новой редакции Федерального закона. Для того чтобы указанные муниципальные образования могли быть наделены не статусом городского округа, а статусом поселения, необходимо проведение голосования населения данного муниципального образования по вопросу изменения статуса и наделения его статусом городского поселения в порядке, предусмотренном частью 7 статьи 13 и частью 3 статьи 24 новой редакции Федерального закона.
Исключением из общего правила являются закрытые административно-территориальные образования и наукограды. Эти муниципальные образования на основании статей 80 и 81 Федерального закона №131-ФЗ являются городскими округами.
Аналогичный подход, связанный с определением объема государственных полномочий, которыми должны быть наделены органы местного самоуправления, может быть использован и при установлении статуса, как существующих муниципальных образований, так и при определении границ вновь образуемых муниципальных образований в административных территориальных границах районов, городов, сельских округов и поселков.
Оценку наличия сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения (для городского округа и муниципального района), учитывая сжатые сроки для определения границ муниципальных образований, также целесообразно провести на основе действующей территориальной структуры органов местной и государственной власти[42]. Переход от существующей территориальной организации местного самоуправления к двухуровневой модели редакцией Федерального закона №131-ФЗ предполагает осуществление трех процедур:
наделение статусом городского, сельского поселения, городского округа и муниципального района существующих муниципальных образований;
преобразование существующих муниципальных образований;
образование новых муниципальных образований.
Кроме того, Федеральным законом №131-ФЗ предусматривается возможность изменения границ существующих муниципальных образований и вводятся довольно «жесткие» требования к такой процедуре.
Образование новых муниципальных образований теоретически может быть проведено на основе формирования новых границ и новых территорий муниципальных образований («с чистого листа») или на основе существующей системы территориальной организации органов публичной власти в конкретном субъекте Российской Федерации (эволюционным способом). По имеющимся сведениям от радикального изменения существующей территориальной организации публичной власти на местном уровне отказались практически во всех субъектах Российской Федерации.
В зависимости от одной из трех существующих в субъектах Российской Федерации основных моделей территориальной организации местного самоуправления возможны и три основные способа перехода к двухуровневой модели, каждый из которых имеет и свои особенности.
При выборе модели перехода в дополнение к вышеприведенным в предыдущем разделе требованиям, предусмотренным редакцией Федерального закона №131-ФЗ, необходимо:
провести анализ сложившихся социально-экономических связей;
провести анализ сложившейся практики взаимодействия органов местного самоуправления и исполнительных территориальных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
предварительно оценить мнение населения по поводу установления границ муниципальных образований;
оценить:
пообъектный состав муниципальной собственности;
кадровый потенциал;
налоговую базу для формирования бюджета;
возможность размещения и обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
финансовые затраты на проведение этапа установления границ;
организационные возможности проведения реформы в установленные сроки.
Одним из существенных факторов, который необходимо учитывать при установлении границ муниципальных образований, является требование редакции Федерального закона №131-ФЗ о получении согласия населения по вопросу преобразования существующих муниципальных образований, изменению границ и их статуса. В случаях, установленных новой редакцией Федерального закона для проведения процедуры голосования населения по вопросу изменения границ и преобразования муниципальных образований, потребуется не менее 45 месяцев. В этих условиях проекты законов субъектов Российской Федерации об установлении границ и преобразовании муниципальных образований должны быть обнародованы в июле-июне 2004 года, то есть в течение 12 месяцев после утверждения Правительством Российской Федерации перечня субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации, относящихся к территориям с низкой и высокой плотностью населения. Федеральным законодателем полностью не разрешен вопрос о процедурах преобразования муниципальных образований в случае отсутствия согласия населения на такое преобразование. В общем случае не допускается ликвидация любого муниципального образования без согласия населения и требуется согласие населения на придание существующему городскому муниципальному образованию статуса городского поселения.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16
