Однако для того, чтобы исполнять законы, указы и особенно для того , чтобы организовать их исполнение, «необходима распорядительная деятельность правительства, осуществляемая им в разных формах, в том числе и путем издания правовых актов. Эти акты имеют подзаконный характер и по иерархии стоят ниже указов главы государства. Правительство – это организующий исполнительно распорядительный орган государственной власти, занимающий следующую ступень в иерархии государственных органов после парламента и президента. Это – коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство государственным управлением»30. Оно возглавляет всю администрацию государства, под его руководством находится государственный аппарат, вооруженные силы, финансы государства, иностранные дела. Хотя правительство, премьер-министр, министры назначаются юридически актом главы государства, при некоторых формах правления наделе не глава государства руководит правительством, а правительство определяет публичную деятельность главы государства.
Правительство подчиняется закону. «Применяя закон, суд (суд общей юрисдикции, конституционный суд и др.) вправе принимать решения, обязывающие правительство, его членов, может привлекать их к уголовной, гражданской, иной ответственности за нарушение закона. Правительство е может принимать обязывающие решения в отношение суда. Оно обязано (прежде всего, через министерство юстиции) создавать необходимые условия для деятельности суда, повышать его авторитет, принимать меры (прежде всего через министерство внутренних дел, другие подчиненные органы) по выполнению судебных решений, к кому бы они ни относились»31.
3.2 Состав и внутренняя структура правительства
«Правительство состоит из председателя правительства (чаще всего это премьер-министр). В состав правительства входят заместитель или заместители председателя правительства (вице-премьер, иногда вице-президент), министры, руководящие отдельными министерствами (экономики, финансов, внутренних дел, здравоохранения и др.)»32. Нередко в ранге министра находятся председатели некоторых ведомств, комиссий, агентств, имеющих важное значение. «В состав правительства могут входить министры без портфелей (должностные лица, не руководящие министерствами, но выполняющие отдельные поручения премьер-министра и имеющие право решающего голоса на заседаниях правительства), младшие министры»33. В развивающихся странах нередко бывают министры координаторы или главы министры, курирующие группу родственных министерств (так было в Гвинее и Египте), а также министры, ведающие, управлением отдельных крупных регионов страны (в Малави, Сьерра-Леоне и др.). Преобладают в составе правительства министры, руководящие отдельными сферами общественной жизни. Эти сферы выделяются в зависимости от традиций страны и иногда бывают необычными.
Внутренняя структура правительства в разных государствах неодинакова. В странах, где имеет место влияние англосаксонской системы права различаются правительство и кабинет. «Правительство – это более широкий по составу орган, включающий министров, младших министров, некоторых других должностных лиц»34. В Великобритании в его состав входят 70-8 (до 95) человек, меньше в Индии, еще меньше в Австралии и Канаде. Но он не собирается на заседания, (часть его действует иногда лишь как так называемы тайный совет) и не принимает решений. Подлинным правительством является кабинет, а еще чаще – «внутренний кабинет» (более узкая часть кабинета). Кабинет составляется премьер-министром, который включает туда видных деятелей своей партии, имеющих министерский портфели. Обычно в состав кабинета входят министры обороны (военные министры), внутренних дел, финансов, иностранных дел, но иногда премьер-министр включает в состав кабинета министров, которые занимают менее ответственные министерские посты, но хорошо известные в партии. Обычно в кабинете состоит 18-20 человек, которые чаще всего заседают еженедельно или раз в две недели (иногда они созываются премьером по мере надобности), во «внутреннем кабинете» – 3-5 министров, он созывается чаще.
В странах континентального права (в частности, во Франции и находящейся под влиянием этой системы права странах) различают Совет министров и Совет кабинета. Первый из них – это министры, заседающие под председательством президента республики (официальные заседания), второй – министры, собравшиеся под руководством премьер-министра. На заседаниях Совета министров решаются наиболее важные дела, второй орган обсуждает оперативные вопросы и принимает по ним решения.
«Во многих странах в составе правительства образуются межведомственные комитеты и комиссии. В их числе комиссии по международным вопросам, по экономике, в России есть комиссия по оперативным вопросам. Некоторые комиссии (комитеты) возглавляет сам премьер министр, другие – его заместители»35.
3.3 Формирование правительства.
Правительство формируется неодинаковыми способами, которые зависят от формы правления. Во всех странах (кроме абсолютных и дуалистических монархий) новое правительство всегда назначается после выборов парламента и (или) президента. «В абсолютных или полуабсолютных монархиях, как в тех, где нет парламента, так и в тех, где предусмотрены (хотя распущены или не действуют) консультативные парламенты, правительство формирует по своему усмотрению монарх»36. Очень редко он берет себе пост премьер-министра и руководство некоторыми ведущими министерствами, но чаще назначает премьер-министром лиц из царствующей семьи – старшего сына, брата, племянника и т.д. «В дуалистических монархиях, как и в абсолютных, правительство формируется королем и несет ответственность пере ним. Однако существование парламента ведет к тому, что король учитывает расстановку сил в парламенте, влияние различных партий, хотя он и не обязан делать это. В парламентарной монархии, как и в рассмотренных выше формах, правительство обычно назначается актом главы государства»37. При данной форме правления состав и характер деятельности правительства зависит не от короля, а от парламента. Король вынужден назначить главой правительства лидера партии, победивший на выборах в нижнюю палату (однопалатный парламент), иначе правительство не получит после представления своей программы парламента вотума доверия и, следовательно, не будет утверждено парламентом. Формирование правительства в президентской республике аналогично дуалистической монархии. Министров назначает президент по своему выбору. Иногда президент вводит должность премьер-министра или поручает выполнение его обязанностей вице-президенту. Однако при данной форме правления премьер-министр остается лишь «административным премьером». Фактически руководителем правительства остается президент, который определяет политику правительства. Премьер-министр координирует работу ведомств, решает оперативные вопросы.
«В президентской республике государством управляет партия, победившая на президентских выборах: она имеет пост президента и должности министров. Некоторые сложности возникают лишь при «разделенном правлении», когда пост президента принадлежит одной партии, а большинство в парламенте находятся у другой. В парламентарной монархии и парламентарной республике способ формирования правительства в принципе одинаков»38. Главой правительства монарх (президент) назначает лидера партии, победившей на выборах в парламент. Назначенное премьер-министром лицо формирует и представляет его на утверждении парламента.
3.4 Порядок работы правительства
«Правительство принимает решение на заседаниях. Эти заседания проводятся при закрытых дверях, при открытии заседания иногда разрешается присутствовать представителям прессы. В парламентарных монархиях и парламентарных республиках различаются два вида заседаний: официальные и неофициальные»39. На первых глава присутствует и иногда даже председательствует, но эти заседания в парламентарных монархиях и и республиках имеют во многом формальный характер: на них лишь оформляются решения, выработанные ранее на неофициальных заседаниях. Напротив, в полупрезидентских и президентских республиках, дуалистических монархиях, где фактическим руководителем правителем является глава государства, более важное значение, имеют официальные заседания, так как ни одно значимое решение не принимается правительством без участия главы государства. В тех президентских республиках, где нет должности премьер-министра, естественно не существует деления заседаний правительства на официальные и неофициальные: глава государства присутствует на всех заседаниях и руководит ими.
Решение принимается большинством голосов, но до голосования доходит редко. Принято даже говорить о «диктатуре» премьер-министра в парламентарных республики и монархии. Подбирая министров в состав правительства, его глава тем самым устанавливает определенную связанность поведения его членов: они вошли в правительство по приглашению премьер-министра, и хорошо помнят это.
3.5 Ответственность правительства
«За свою деятельность правительство несет ответственность: политическую, гражданскую и уголовную (речь идет об ответственности при исполнении служебных обязанностей, за другие, общеуголовные преступления, проступки, правонарушения члены правительства несут ответственность как обычные граждане в соответствии с законом). Политическая ответственность правительства или отдельных министров состоит в том, что они обязаны уйти в отставку при выражении вотума недоверия, резолюции порицания и т.п.»40. При солидарной ответственности уходит в отставку весь кабинет, при индивидуальной – только тот министр, которому выражено недоверие. Вопрос о том, какая форма ответственности будет применена, в одних странах решает сам кабинет, в других – парламент.
«Гражданская ответственность означает возмещение ущерба, причиненного гражданам и юридическим лицам в результате деятельности правительства или министров, если при этом были нарушены законы. Возмещение осуществляется по решению суда в результате обращения потерпевшего в суд с гражданским иском. Наконец, существует и уголовная ответственность правительства, его членов за нарушение законов при исполнении служебных обязанностей»41. Во многих случаях ее формы аналогичны ответственности президента (импичмент, суд, осуществляемые одной из палат парламента, особый суд, специально образуемый парламентом, процесс, проводимый в конституционном суде).
3.6 Правительство Российской Федерации
Правительство Российской Федерации – орган, осуществляющий исполнительную власть в Российской Федерации. Основы его правового положения, состав, порядок формирования определяются Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
«Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом. В его состав входят Председатель Правительства Российской Федерации, его заместители и федеральные министры. Решающая роль в формировании Правительства Российской Федерации принадлежит Президенту, который назначает Председателя Правительства Российской Федерации (с согласия Государственной Думы), а также его заместителей и федеральных министров»42.
Председатель Правительства Российской Федерации обладает особым статусом. Он предлагает Президенту Российской Федерации структуру федеральных органов исполнительной власти, кандидатуры на должности своих заместителей и федеральных министров; в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента определяет основные направления деятельности правительства и организует его работу.
«Правительство осуществляет полномочия, возложенные на него, во-первых, Конституцией Российской Федерации, во-вторых, федеральными законами, в-третьих, указами Президента Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации занимает первый уровень федеральных органов исполнительной власти по реализации предметов ведения и полномочий, отнесенных к федеральным органам исполнительной власти»43.
Ключевыми функциями или полномочиями, которые призвано осуществлять Правительство Российской Федерации, являются следующие. На него возложено разработка и обеспечение исполнения федерального бюджета; произведения в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики, также единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения.
«Правовыми формами осуществления Правительством своих полномочий являются постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации. Правительство же обеспечивает и исполнение издаваемых им актов. Конституция Российской Федерации предусматривает принятие федерального Закона о порядки деятельности Правительства.
Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом. Но предусматривается возможность и его досрочной отставки.
Основания для отставки Правительства в Конституции Российской Федерации не обозначены. В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации»44.
Библиография
1. Алехин А.П. Функции исполнительной власти. – М.: 1998
2. Бельский К.С. Административное право Российской Федерации. – М.: Зерцало, 1997.
3. Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование. – М., 1995.
4. Исполнительная власть в Российской Федерации/Отв. Ред. И.Л. Бачило. – М., 1998.
5. Исполнительная власть в Российской Федерации: Проблемы развития/Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. – М., 1998.
6. Конституционное право Российской Федерации/Под ред. А.Е. Козлова – М.: Норма, 2000.
7. Конституционное право/Под ред. В.В. Лазарева. – М., 1998.
8. Котенков А.А. Президент Российской Федерации: Конституция и политическая практика. – М., 1996.
9. О концепции развития системы исполнительной власти в Российской Федерации/Правовое общество. – 1996. - №8.
10. Окуньков Л.А. Президент – Парламент: становление взаимоотношений в законодательном процесс: статья первая// Правовое общество. – 1999. - №9
11. О некоторых актуальных проблемах административного права//Правовое общество. – 1997. - №6.
12. Президент – Правительство – исполнительная власть: российская модель/Под ред. И. Шаблинского. – ., 1997.
13. Трущенко О.С. Государствоведение. – М., 1999.
14. Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. – М., 1998.
15. Юрьев А.С. Вопросы семантики права. – М., 1997.
Приложение 1. Виды органов исполнительной власти
Классификационный признак |
Виды органов |
|
1. Федеративное государственное устройство |
- Федеральные органы исполнительной власти; Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. |
|
2. Организационно-правовые формы. |
- Правительства; - Советы министров; - Министерства; - Государственные комитеты; - Комитеты; - Службы; - Главные управления, управления; - Инспекции; - Агентства; - Департаменты; - Администрации; - Мэрии; - Отделы и др. |
|
3. Характер компетенции. |
- Органы общей компетенции; - Органы отраслевой компетенции; - Органы межотраслевой компетенции; - Органы внутриотраслевой компетенции. |
|
4. Порядок разрешения подведомственных вопросов. |
- Коллегиальные органы; - Единоначальные органы. |
