Одновременно необходимо резко снизить возможности для проникновения коррупции в судебный корпус.
Можно сильно потеснить низовую коррупцию, введя реальную зависимость системы предоставления основных услуг населению от самого населения через его влияние на формирование эффективного местного самоуправления. Практика показывает, что, например, местная дорожная полиция, находящаяся в ведении избираемых населением органов местного самоуправления, несравненно менее коррумпирована, нежели автоинспекция, входящая в систему органов внутренних дел. Однако местное самоуправление должно развиваться параллельно борьбе с коррупцией и организованной преступностью. В противном случае местное самоуправление попадет под контроль преступности.
Самый независимый орган в нашей стране - Федеральное Собрание. Пока Конституция ограничивает его контрольные функции. Однако их можно вводить и законодательным путем, но только при одном условии - жесткая процедурная регламентация при осуществлении контрольных функций. В противном случае сами эти функции могут стать источником коррупции.
Счетная палата - в некотором смысле уникальный орган в системе властных институтов России. Он практически не зависит от Президента и исполнительной власти, поскольку финансируется самостоятельно напрямую из бюджета. Этот орган по праву может считаться вторым по степени независимости от исполнительной власти. Уже сейчас его активность приносит казне в 20 раз больше, чем затрачивается на его финансирование. Но, к сожалению, потенциал Счетной палаты еще не полностью реализуется системой государственного контроля. Среди причин - отсутствие жестких механизмов применения санкций по материалам заключений Счетной палаты и недостаточная численность - 700 человек. Для сравнения - в аналогичных органа США и Польши соответственно 3 500 и 1 500 человек персонала.
Целесообразно расширять полномочия Счетной палаты. В частности, можно ввести должность специального контролера за распределением государственных заказов, их конкурсностью, когда это возможно, и соответствием спецификациям и стандартам, если конкурс невозможен.
Из-за политических баталий в Государственной Думе только спустя четыре года после принятия конституции была заполнена вакансия Уполномоченного по правам человека. Между тем этот институт может и должен использоваться в ограничении коррупции. Очевидный пример, относящийся к его сфере ведения, – обеспечение прав граждан на информацию о деятельности государственных органов.
В качестве необходимой в борьбе с коррупцией меры должна осуществляться и реформа исполнительной власти. Получение населением информации о планах, решениях и действиях властей. Цель - налаживание общественного контроля за властью. Возможности населения получать информацию должны обеспечиваться законодательно предусмотренной обязанностью властей предоставлять эту информацию и неукоснительными санкциями за нарушение этих обязанностей.
Четкое разграничение функций принятия решений, реализации решений, контроля, предоставления услуг. Сейчас многие правительственные ведомства совмещают выполнение этих функций. Это не только снижает эффективность управления, но и способствует коррупции. Введение персональной ответственности должностных лиц в сфере распоряжения средствами и имуществом. Сейчас у нас, в отличие от большинства других стран, основная часть подобных решений принимается коллегиально: Правительством или всевозможными комиссиями. Коллективная безответственность - замечательный щит для коррупции.
Необходимо также введение открытых конкурсов на государственные заказы и закупки. Там, где это невозможно, должны применяться жесткие спецификации и стандарты на продукцию и услуги. Уменьшение монополии и создание конкуренции в сфере оказания государственных услуг приведет к снижению возможностей для коррупционной деятельности. Рынок коррупционных услуг функционирует по законам «экономики дефицита», поэтому необходимо всячески облегчать доступ граждан к государственным услугам.
Бюджетное недофинансирование органов исполнительной власти заставляет их создавать внебюджетные фонды, пополняемые за счет отчислений, связанных, как правило, с выполнением ведомством своих функций (платежи, штрафы и т.п.). Внебюджетные фонды контролируются гораздо слабее, что способствует разрастанию коррупции.
Совершенствование конституционной системы сдержек и противовесов. Пока Конституция поддерживает слишком жесткую защиту Президента от лишения полномочий, сохраняется зависимость (особенно - материальная) законодательной и судебной властей от исполнительной, слаб парламентский контроль за исполнительной властью.
Реформа государственной службы является центральным звеном в комплексе антикоррупцинных мер, имеющих профилактический характер. Существенное увеличение денежного содержания государственных служащих (что особенно важно для низшего и среднего звеньев), по мнению Аминова Д.И. и соавт.[13], будет способствовать снижению коррупции. В Сингапуре, успешно реализовавшем антикоррупционную программу, существенное повышение заработной платы началось задолго до начала экономического процветания страны и в условиях крайне распространенной коррупции. Одновременно с увеличением денежного содержания и введением мощной системы социальных гарантий необходимо избавляться от устаревшей системы ведомственных льгот, связанных с бытом чиновников. Однако существенное увеличение зарплат чиновников, проведенное около года назад в нашей стране, до сих пор не дало ощутимого улучшения ситуации, поэтому этот аспект антикоррупционных мер представляется спорным.
Необходима также отладка механизмов прохождения службы с учетом разграничения юридического статуса профессиональных чиновников и «политических назначенцев». Установление для руководителей в органах исполнительной власти ограничивающих квот на включение в круг своих подчиненных «политических назначенцев» дает полезный эффект. Присутствие в окружении начальника карьерных чиновников, меньше зависимых от воли этого начальника, уменьшает возможность его коррупционного поведения.
Принятие Этического кодекса государственного служащего позволит формировать на государственной службе моральную обстановку, в которой уменьшается вероятность коррупционных действий. Усиление роли законов в действиях чиновников неизбежно способствует ограничению коррупции. Для этого могут понадобиться, в частности, следующие меры:
разграничение компетенций и защита компетенции чиновников;
уменьшение сферы действия личного усмотрения;
установление жесткого порядка взаимодействия чиновников и граждан, при котором гражданам всегда и полностью известны их права и обязанности чиновников;
введение в ряде важных случаев уголовных мер ответственности для чиновников за факт нарушения закона (не только при наличии доказуемого злого умысла);
ужесточение контроля над государственными служащими и ответственности за отклонения от предписанного законами поведения.
Повышение престижа государственной службы необходимо для избавления от вредного мифа - «воруют все», создающего дополнительный благоприятный фон для распространения коррупции. Средствам массовой информации нужно помогать «отделять зерна от плевел». Полезно введение профессиональных конкурсов на низовом уровне и корпоративных наград за честность и профессионализм на среднем и высшем уровнях бюрократии. Здесь могут быть полезны как государственные усилия, так и активность негосударственных организаций.
Победить коррупцию можно только с привлечением институтов гражданского общества, поскольку именно оно более всего заинтересовано в такой победе. Это тем более необходимо в условиях серьезного отчуждения общества от власти. Привлекая общественные организации к полноценному сотрудничеству при решении проблемы подобного масштаба, государство получает шанс повысить доверие граждан, а значит, шанс на достижение поставленных целей.
Без привлечения общественности нельзя обуздать низовую коррупцию, поскольку на нижних уровнях управления коррупция малочувствительна к властным импульсам, идущим сверху, но может быть потеснена только при напоре снизу, усилиями граждан и институтов гражданского общества.
Поэтому, реализуя программу борьбы с коррупцией, власть должна эффективно привлекать к этому широкие общественные круги, в первую очередь - предпринимательские, и независимые средства массовой информации. Особое внимание должно быть уделено воспитанию правового и гражданского сознания и получению навыков поведения в демократическом правовом обществе, в том числе - навыков антикоррупционного поведения. Перечисленные выше меры общего характера затрагивают многие сферы государственной жизни и активности гражданского общества.
Исполнительным органом по реализации антикоррупционной программы по мнению Аминова Д.И. и соавт.[14] должно стать постоянно действующее Агентство по борьбе с коррупцией. Как это делалось при реализации практически всех серьезных антикоррупционных программ, целесообразно обеспечить при этом максимальную независимость Агентства. Это возможно, если его создание и работа будут регламентироваться законом, а руководитель Агентства будет утверждаться Парламентом по представлению Президента.
Задачи Агентства:
· разработка конкретных проектов в рамках антикоррупционной программы;
· представительство в органах власти, осуществляющих реализацию внутренних антикоррупционных программ;
· сбор и анализ данных о коррупции в стране, изучение деятельности органов власти и административных процедур с точки зрения их коррупциогенности;
· экспертиза нормативных актов на их коррупциогенность;
· принятие и рассмотрение жалоб, касающихся предполагаемых коррупционных действий, консультирование граждан и организаций по методам противодействия и ограничения коррупции;
· ведение расследований по всем приписываемым или предполагаемым коррупционным нарушениям, случаям вымогательства и шантажа, злоупотребления служебным положением в корыстных целях, в соответствии с нормами и процедурами, установленными законодательством;
· участие в работе комплексных бригад по расследованию наиболее важных случаев коррупции;
· создание службы юридической защиты жертв коррупции, включающей постоянно действующие «горячие линии»;
· информирование общественности о ходе реализации антикоррупционной программы;
· организация взаимодействия с институтами гражданского общества в сфере борьбы с коррупцией.
Важно, чтобы методы работы такого органа служили образцом того, что должно внедряться по мере реализации антикоррупционной программы: прозрачность, конкурсность, высокий административный и профессиональный уровни, использование антикоррупционных механизмов и т.п.
Эффективное подключение общественности к борьбе с коррупцией может быть обеспечено созданием Общественного агентства по борьбе с коррупцией, в которое вошли бы представители наиболее значимых общественных организаций, занятых борьбой с коррупцией. В функции этого органа могли бы входить:
· выработка единой политики общественных организаций;
· координация активности общественных организаций;
· общественный контроль над деятельностью Агентства по борьбе с коррупцией и над реализацией антикоррупционной программы;
· подготовка и реализация антикоррупционных соглашений между корпоративными ассоциациями и органами власти;
