Учредительные акты предусматривают введение единообразного порядка проведения выборов в государствах — членах Союза. Соответственно сам Парламент разрабатывает проект нормативного акта, устанавливающего единую процедуру выборов. Он должен соответствовать демократическим принципам, которые являются общими для всех государств-членов. Акт о выборах принимается Советом на основе принципа единогласия. Решению должно предшествовать получение совпадающего позитивного заключения самого Парламента, которое одобряется большинством голосов его списочного состава. Решение Совета должно содержать рекомендацию, адресованную всем государствам-членам в целях одобрения этого Акта о выборах на национальном уровне в соответствии с действующими конституционными процедурами.
До тех пор пока не принят единый закон об избрании в Европейский парламент, выборы проводятся в каждом из государств-членов в соответствии с национальным избирательным законодательством. Практически почти во всех странах Союза, кроме Великобритании, выборы проводятся на основе пропорциональной системы. Это значит, что каждая политическая партия или иная организация, допущенная к участию в выборах, выдвигает список кандидатов и получает количество мест пропорционально числу собранных голосов. Следует, однако, отметить, что пропорциональная система выборов знает целый ряд разновидностей и применяется неодинаково в различных государствах — членах Союза. Так, во Франции в соответствии с действующим законодательством вся страна образует единый избирательный округ. Список кандидатов, предлагаемый избирателям, должен включать количество баллотирующихся депутатов, равное числу мест, подлежащих замещению (87 мест). Такая избирательная система может оказаться на практике выгодной мелким, порой антидемократическим партиям и организациям, которые не могут пробиться в национальный Парламент в условиях мажоритарной системы. Во Франции это привело к тому, что своих представителей в Европейский парламент смогла провести реакционная расистская партия Национальный фронт, обычно не добивающаяся успеха на национальных выборах, на которых применяется мажоритарная система голосования в два тура. (Впрочем, можно отметить попутно, что лидер французских расистов Люпен был лишен депутатского мандата Европейским парламентом за выступление расистского и пронацистского толка.) [9. с. 21].
В ряде стран при применении пропорциональной системы действует заградительная оговорка, например в ФРГ и Испании. В ФРГ пропорциональная система выборов используется на основе многомандатных округов, образуемых в пределах земель. Свои особенности организация и проведение выборов, а равно подсчет голосов имеют место практически во всех странах членах Союза. В Великобритании применяется мажоритарная система относительного большинства. Выборы проводятся на базе одномандатных округов, и избранным считается кандидат, собравший относительное большинство голосов. Каждое государство — член Европейского Союза обладает в Европейском парламенте определенным числом мандатов, соответствующим, прежде всего численности его населения. Места распределяются следующим образом: ФРГ — 99; Франция, Италия и Великобритания — по 87; Испания — 64; Нидерланды — 31; Бельгия, Греция и Португалия — по 25; Швеция — 22; Австрия — 21; Дания и Финляндия — по 16; Ирландия — 15; Люксембург — 6. Приведенные цифры подтверждают, что предоставленная квота мест в Европейском парламенте не вполне адекватна численности населения страны. Так, например, представительство в Парламенте со стороны Великобритании, составляющее 87 мандатов, оказывается в 15 раз ниже нормы представительства Люксембурга, располагающего шестью мандатами. Очевидно, этими обстоятельствами продиктовано то, что ни в учредительных договорах, ни в других нормативно-правовых актах, относящихся к выборам и устанавливающих принцип всеобщего и прямого голосования, ничего не говорится о равных выборах.
Число мандатов, закрепляемых за каждым государством, фиксируется в учредительном акте и пересматривается всякий раз, когда происходит расширение Союза или существенное изменение численности населения, как это имело место применительно к ФРГ после воссоединения Западной и Восточной Германии. С тем чтобы исключить непрерывный рост числа мандатов по мере расширения Европейского Союза, Амстердамский договор установил максимальный предел численности Европейского парламента. Независимо от дальнейшего расширения состава Союза общее число мандатов не Должно превышать 700. Можно ожидать, таким образом, что в будущем с увеличением числа государств-членов нормы представительства от отдельных государств будут не расти, а сокращаться.
Срок депутатского мандата составляет 5 лет. Первые всеобщие прямые выборы проходили в 1979 г. Последние состоялись 20 лет спустя, в 1999г. Условия неизбираемости или несовместимости мандата устанавливаются по общему правилу национальным законодательством государств-членов. Однако некоторые из постановлений, относящихся к несовместимости мандата, установлены нормативно-правовыми актами Сообществ и Союза. Так, депутат Европейского парламента не может быть членом национального правительства, членом Комиссии, судьей Суда ЕС и СПИ, генеральным адвокатом, постоянным секретарем Суда, либо являться должностным лицом одного из институтов Союза в период выполнения им своих обязанностей. Досрочная вакансия депутатского мандата может иметь место в силу кончины депутата, добровольной отставки, независимо от мотивов, и принудительной отставки, вызванной лишением депутатского мандата. Последнее решение выносится большинством голосов списочного состава Парламента.
Права и обязанности депутата определяются самим Европейским парламентом, который устанавливает общие условия осуществления депутатских полномочий. Соответствующий акт подлежит одобрению со стороны Совета, принимающего решение на основе принципа единогласия по получении заключения Комиссии. Кроме того, на депутатов распространяются также правила Соглашения о привилегиях и иммунитетах, которое заключено между Сообществами и государствами-членами. Депутатские привилегии и иммунитеты, предоставляемые членам легислатуры, в значительной мере аналогичны тем, которые установлены для национальных парламентариев в государствах-членах. Они включают в себя, в частности, правила индемнитета и иммунитета.
Депутатское вознаграждение примерно соответствует вознаграждению, получаемому депутатом национального представительного органа. Поскольку единообразное правило в этой области отсутствует, то разница в получаемом возмещений оказывается весьма значительной. В какой-то мере "уравнению шансов" служат дотации и выплаты, производимые из бюджета Союза. Иногда эти дополнительные траты превосходят по размеру основное вознаграждение, при этом действует правило, в соответствии с которым депутаты Европарламента выплачивают налоги с той части своего дохода, которая устанавливается национальным законодательством. Дотации и дополнительные выплаты, производимые Евросоюзом, по общему правилу национальному налогообложению не подлежат.
Всем парламентариям компенсируются расходы, связанные с многочисленными переездами и сменой места жительства. В определенной мере это вызвано тем, что основные пленарные заседания Парламента проводятся в главной резиденции Европейского парламента в г. Страсбурге. (Кстати, отметим, что в июле 1999 г. завершено строительство и состоялось торжественное открытие нового, громадного и даже несколько громоздкого комплекса, 'предназначенного для Европейского парламента. Гигантское здание из стекла и металла обеспечивает всеми необходимыми служебными и дополнительными помещениями Европарламент и его аппарат.) Внеочередные сессии Парламента и заседания комиссий проводятся в Брюсселе. В этих целях в столице Бельгии также выстроена новая роскошная резиденция. Секретариат Парламента и некоторые другие службы размещаются в Люксембурге. Все это приводит к тому, что парламентарии почти непрерывно находятся в разъездах и затраты на переезды и временное жилье составляют весьма значительные суммы.
Члены Европейского парламента, находящиеся на своей национальной территории, пользуются всеми теми иммунитетами, которыми обладают национальные парламентарии. В случае если они находятся на территории другого государства — члена Союза, соответствующие иммунитеты распространяются на них на основе Протокола о привилегиях и иммунитетах. Депутат не подлежит уголовному преследованию за мнение, высказанное в ходе парламентских дебатов и голосования, либо в связи с выполнением должностных полномочий и обязанностей. По общему правилу освобождение от уголовного преследования, от задержания и ареста должно действовать в период проведения сессий Парламента. Однако поскольку Европейский парламент заседает практически круглогодично, такого рода оговорка применительно к евродепутатам лишена особой значимости.
2. Полномочия и функции Европейского парламента
Европейский парламент обладает полномочиями, которые традиционно присущи парламентским учреждениям в современных государствах. Это, во-первых, законодательные полномочия, во-вторых, вотирование бюджета и отчета о его исполнении, в-третьих, контроль за деятельностью органов управления, в-четвертых, осуществление внешнеполитических полномочий. Отличие и своеобразие в осуществлении этих полномочий Европейским парламентом связаны с его статусом, местом и ролью в общей системе институтов Сообществ и Союза. Оно обусловлено также спецификой осуществления этих полномочий, которые в значительной мере лимитированы как действующим законодательством, так и отсутствием в большинстве случаев самостоятельности в принятии решений. Рассмотрим осуществление каждого из основных полномочий более подробно.
1. Законодательные полномочия. В учредительных актах, подписанных в 1957 г., была использована краткая и весьма лаконичная формула, определяющая статус Европейского парламента. Согласно сохраняющей свое действие по настоящее время ст. 137 Европейский парламент "осуществляет функции консультации и контроля". Приведенная формула ограничивает назначение Парламента осуществлением чисто консультативной и в какой-то мере даже вспомогательной роли, свидетельствующей о второстепенном положении этого парламентского учреждения в системе институтов Европейских сообществ и Европейского Союза. Однако ситуация, сложившаяся в настоящее время, не вполне отвечает этой формуле, носящей заведомо ограничительный и в какой-то мере даже антипарламентский характер.
На начальных этапах существования Европейских сообществ Парламент обычно лишь информировался, и в очень редких случаях запрашивалось его консультативное мнение по вопросам принятия нормативно-правовых актов. В настоящее время такая процедура, как простое информирование Парламента, уже перестает играть самостоятельную роль, а сохранившаяся консультативная процедура претерпела определенные изменения. Достаточно напомнить, что в учредительных документах, посвященных Европейскому Союзу, содержится прямое указание Комиссии и Совету принимать во внимание мнение Парламента, высказанное в ходе консультативной процедуры. Конечно, само по себе сохранение этой процедуры все еще дает основание говорить о том, что Парламент во многих случаях не может оказывать реального воздействия на процесс принятия законодательных решений [2. с.83].
Сдвиги, происходящие в этой области, не ограничиваются лишь призывом к учету мнения Парламента. Уже Единый европейский акт 1986 г. закрепил использование процедуры сотрудничества, на основании которой проект, подготовленный Комиссией и одобренный Советом, подлежал рассмотрению в ходе нескольких чтений непосредственно на заседаниях Парламента. И хотя при применении этой процедуры все равно решающее слово оставалось за Советом, тем не менее, Парламент стал играть более активную роль. Наконец в соответствии с Маастрихтским договором и особенно после уточнений, сделанных Амстердамским договором, введена и начинает все шире использоваться процедура совместного принятия решений. В этом случае проект, подготовленный Комиссией и одобренный Советом, проходит три чтения, весьма схожие с порядком, который принят обычно в национальных парламентах, и окончательное принятие нормативно-правового акта невозможно без согласия и одобрения со стороны Парламента.
