Побудова організаційної структури державного управління, розміщення і взаємодія її елементів, вертикальні та горизонтальні зв'язки, форма зв'язків формуються під впливом як зовнішніх, так і внутрішніх об'єктивних і суб'єктивних умов і факторів, а саме:
─ конституційно визначеної форми держави;
─ конституційно визначених функцій держави, а також цілей і функцій державного управління;
─ демократизму і стилю державного управління;
─ державної політики;
─ стану і розміщення об'єктів управління;
─ компетентності управлінських кадрів;
─ інформаційного забезпечення державного управління.
В організаційних структурах, у тому числі державного управління, використовують такі організаційні основи, що формують відповідні типи структур: лінійна; функціональна; лінійно-функціональна/штабна; програмно-цільова; матрична.
Лінійна основа створює структуру, за якою переважає вертикальна підлеглість органів державної влади – ієрархічна піраміда.
Для лінійної організаційної структури управління характерні такі переваги: єдність і чіткість розпорядництва; узгодженість дій виконавців; простота управління; чітко виражена відповідальність; оперативність у прийнятті рішень; особиста відповідальність керівника за остаточний результат діяльності свого підрозділу.
Недоліками лінійної організаційної структури є: високі вимоги до керівника, який має бути всебічно підготовлений, щоб забезпечити ефективне керівництво всіма функціями управління; перевантаженість інформацією; ускладнені зв'язки між підрозділами; концентрація влади в управлінській верхівці; слабо виражені зворотні зв'язки.
Функціональна основа передбачає формування органів державної влади, пристосованих спеціально до виконання конкретних функцій управління.
Перевагами цієї основи побудови організаційної структури є: висока компетентність спеціалістів, що відповідають за здійснення конкретних функцій; звільнення лінійних управлінців від вирішення деяких спеціальних питань; стандартизація, формалізація і програмування явищ та процесів; виключення дублювання і паралелізму у виконанні управлінських функцій; зменшення потреби у спеціалістах широкого профілю.
До недоліків функціональної структури можна віднести: надмірну зацікавленість у реалізації цілей та завдань «своїх» підрозділів; труднощі налагодження міжфункціональної координації; прояви тенденцій надмірної централізації; довготривалість процедур прийняття рішень.
Лінійно-функціональна основа забезпечує поєднання переваг лінійної та функціональної засад і сприяє створенню структури, в якій одні органи приймають рішення і владно проводять їх у життя, а інші забезпечують їх інформацією.
Основними перевагами лінійно-функціональної структури є більш глибока підготовка рішень, що пов'язано зі спеціалізацією працівників; звільнення головного лінійного управлінця від глибокого аналізу проблем; можливість залучення консультантів та експертів.
Однак цей тип структури не позбавлений і певних недоліків, серед яких: відсутність тісних взаємозв'язків і взаємодії на горизонтальному рівні; недостатньо чітка відповідальність, оскільки той, хто готує рішення, в його реалізації, як правило, участі не бере; надмірно розвинена система взаємодії по вертикалі, що породжує тенденцію до надмірної централізації [23].
Програмно-цільова основа закладає в організаційну структуру орієнтацію на ціль. Це надає організаційній структурі такі переваги: забезпечує комплексний системний підхід до вирішення певної проблеми; сприяє інтеграції інтелектуальних, матеріальних, фінансових, природних ресурсів для вирішення актуальних суспільних проблем; можливість залучення компетентних спеціалістів, які відповідають за реалізацію окремих завдань і заходів програми.
Недоліками програмно-цільової основи є: труднощі узгодження цілей та заходів, що реалізуються в рамках окремих програм; зацікавленість у реалізації тільки тих цілей, що визначені в програмі; відсутність належного взаємозв'язку між розробниками і виконавцями програми.
Матрична структура поєднує лінійну і програмно-цільову структури.
Основними перевагами матричної структури є: можливість швидко реагувати і адаптуватися до умов, що змінюються; підвищення творчої активності управлінського персоналу за рахунок формування програмних підрозділів, які активно взаємодіють з функціональними структурами; раціональне використання кадрів за рахунок спеціалізації різних видів діяльності; підвищення мотивації за рахунок децентралізації управління і посилення демократичних принципів керівництва; посилення контролю за вирішенням окремих завдань програми; скорочення навантаження на керівників вищого рівня за рахунок делегування певної частини повноважень; підвищення особистої відповідальності за виконання програми в цілому і її складових [18].
Разом з цим матрична структура характеризується наявністю таких недоліків: складна система субпідлеглості, в результаті чого виникають проблеми, пов'язані зі встановленням завдань та розподілом часу на їх виконання; наявність надмірної змагальності між керівниками програм; труднощі в набутті навиків, необхідних для роботи за новою програмою.
Функціональна структура державного управління є сукупністю функцій державного управління й управлінських функцій органів державної влади у їх взаємодії. Ця структура забезпечує управлінський взаємозв'язок держави як суб'єкта управління із суспільною системою та внутрішню динамічність її як системи, що управляє.
Системно-функціональний аспект системного підходу дає змогу розкрити і такий аспект функціональної структури державного управління, як обґрунтування типових моделей реалізації управлінських функцій для різних ланок організаційної структури державного управління. Організаційна структура державного управління – це компонент системи державного управління, зумовлений її суспільно-політичною природою, соціально-функціональною роллю, цілями і змістом, який об'єднує в собі певну сукупність державних організацій, їх персонал, матеріальні та інформаційні ресурси, що виділяються і витрачаються суспільством на формування та реалізацію державно-управлінських впливів і підтримання життєздатності самого суб'єкта управління [18].
Визначальним фактором побудови організаційної структури державного управління виступає державний устрій.
Форма державного устрою – це спосіб територіально-політичної організації держави. Основними формами державного устрою є унітарна і федеративна держава.
Унітарна держава – єдина централізована держава, не розділена на самоврядні одиниці. Як форма державного устрою вона характеризується такими ознаками.
3. Вдосконалення структури державного управління
Одна з головних проблем, яка сьогодні стоять перед системою державного управління та суспільством, полягає в низькому рівні дотримання вимог законодавства всіма суб’єктами: й органами державної влади, і громадянами, і бізнес-структурами.
На це є декілька об’єктивних та суб’єктивних причин, одне з чільних місць серед яких посідає низька узгодженість нормативно-правових актів різного рівня з очікуваннями суспільства, за чого буква закону поступається звичаєвому праву. Ознаками цього стану справ є:
─ відсутність визначення проблеми, на розв’язання якої спрямовано нормативний акт;
─ невизначеність цілей державного регулювання;
─ відсутність індикаторів досягнення нормативним актом своїх цілей.
Підвищити рівень виконуваності законодавства можна завдяки застосуванню таких інструментів державного управління, якими зацікавленим групам надається можливість ознайомлення з проектами нормативно-правових актів та в яких чітко визначається, обчислюється й аргументується необхідність запровадження даного державного регулювання, аналізуються можливі альтернативи та доводиться, що запропонований нормативний акт розрахунково має найбільшу ефективність. За забезпечення нової якості системи державного управління, що її вимагає Президент України, в центрі уваги суспільства та держави має перебувати пересічний громадянин, а формування економіки відбувається на основі реалій та на засадах прагматизму. Така управлінська система безпосередньо повинна базуватися на безумовній участі зацікавлених неурядових інституцій, професійних кіл у формуванні та реалізації державної політики [16].
Такий інструмент в Україні визначено і закріплено законом «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Цей закон повністю відповідає найкращим світовим зразкам, і його положення аналогічні принципам регуляторної реформи, що здійснюється протягом останніх років країнами-членами OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) і, відповідно, країнами-членами ЄС. За цього слід зауважити, що регуляторна політика в першу чергу визначає певні стандарти щодо необхідних процедур підготовки та затвердження рішень на всіх владних рівнях, тобто принципи регуляторної політики мають дотримуватися як на центральному рівні державної влади, так і на рівні місцевого самоврядування, і тому слід визнати, що дотримання в повсякденній практиці державного управління принципів регуляторної політики сьогодні є суттєвою складовою «вхідного квитка» до ЄС.
В Україні регуляторна політика за своєю суттю не є окремою політикою державних органів в окремих сферах регулювання (наприклад ядерного регулювання, регулювання цін чи технічного регулювання), а виступає як інструмент адміністративної реформи. Саме тому використання норм та принципів регуляторної політики може забезпечити перехід системи державного управління України на якісно новий рівень, поставити державну владу на службу кожному громадянинові.
Але стан виконання цього закону є вкрай незадовільним. Цього висновку доходять як урядові інституції, так і незалежні аналітичні інституції та бізнес-асоціації.
Однією з внутрішніх причин цього є внутрішньовідомчі інтереси. За законом, методичне забезпечення діяльності органів державної влади, що здійснюють регулювання господарської діяльності, покладено на спеціально уповноважений орган центральної виконавчої влади з питань регуляторної політики – Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва. Згідно з положенням про Держкомпідприємництва його діяльність спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. За ідеологією регуляторної політики, проведення та реалізація якої є одним з основних завдань Держкомпідприємництва, спеціально уповноважений орган з питань регуляторної політики має виконувати функцію «сторожового пса», не допускаючи до затвердження проекти нормативно-правових актів, що не відповідають вимогам регуляторної політики. Але спрямування та координація діяльності Держкомпідприємництва з боку Кабінету Міністрів України призводить до певного конфлікту інтересів, за чого орган центральної виконавчої влади, що має право та інколи й обов’язок не пропускати рішення Кабміну, підпорядковується йому.
