В юридическом аспекте эти договорные условия как факты одновременно порождают права и обязанности в конкретных банковских правоотношениях между Банком России и кредитной организацией. Например, кредитная организация в результате такой проверки может быть определена Банком России как финансово неустойчивая или как представившая недостоверную отчетность. На нее может быть наложен штраф, или, что еще хуже, у нее может быть отозвана лицензия.
Все это и есть банковское право, и его надо четко разграничить с правом гражданским. Это необходимо в интересах защиты прав всех участников банковских правовых отношений, укрепления законности и правопорядка.
4. Гарантии защиты вкладчиков и других банковских клиентов
Как уже говорилось, банковское право императивно, поэтому клиенты кредитных организаций, в частности вкладчики, являются не субъектами банковского права, а субъектами денежно-кредитных отношений, причем лишь в той части, которая регулируется гражданским правом.
Если бы банковское право распространялось на клиентов и вкладчиков, то такое регулирование вошло бы в противоречие с гражданским правом, которое предусматривает свободу договоров. Поэтому если банковское право предоставит определенные права конкретному вкладчику по отношению к Банку России, то одновременно оно же должно создать и обязанности по отношению к нему в соответствии с принципом единства прав и обязанностей в правоотношении. Тогда Банк России получит власть над вкладчиком, что противоречит принципу свободы договоров в гражданском праве.
Такого противоречия могло бы не быть, если бы Банк России был только регулятором и арбитром, не имел бы своего интереса в гражданском праве и не отвечал бы за предпринимательскую деятельность созданных им коммерческих банков, в капиталах которых он принимает участие. Это те банки, о которых будет сказано ниже и в уставном фонде которых Банку России принадлежит большинство акций, - например, в Сбербанке.
Получается, что Банк России занимается коммерческой деятельностью и как регулятор, и как контролер, но не непосредственно, а опосредованно, через ограниченный круг созданных им банков. Естественно, что такая ситуация должна считаться с точки зрения закона противоестественной. (Подробнее об этом см.: Братко А.Г. Правовое регулирование Банка России//www.bratko.ru).
В Сбербанке сосредоточено около 80 процентов всех вкладов населения России. Правда, был период, когда в 1996 году некоторые коммерческие банки, например АКБ "Инкомбанк", по темпам прироста вкладчиков стали догонять Сбербанк, но этот период был недолгим и быстро закончился. Потенциально это резерв для перераспределительной функции в денежно-кредитной и финансовой системах в условиях нестабильности и неэффективного менеджмента социальными процессами. Может быть, поэтому в российском банковском законодательстве не предусмотрены публично-правовые банковские отношения между вкладчиком и Банком России. Но это снижает качественный уровень банковского права. Попутно заметим, что ситуация косвенно подтверждает, что право не может быть выше, чем экономика и обусловленное ею культурное развитие общества.
В общем итоге получается, что российский вкладчик - это субъект гражданского права; субъектом российского банковского права он быть не может.
На наш взгляд, субъектом банковского права могло бы стать российское объединение вкладчиков, но об этом нашем предложении и о внесении соответствующих изменений в банковское законодательство речь пойдет в дальнейшем, когда будет рассматриваться специальный вопрос о расширении прав вкладчиков (глава VIII).
Банковское право должно создавать условия для конкуренции и защиты интересов собственников, вложивших свои деньги в банк, доверивших их ему; в особенности это касается банковских клиентов и мелких вкладчиков.
Такова общая тенденция во многих странах западного мира. Например, во Франции Банковский закон 1984 года возлагает эту обязанность на Банк Франции, а конкретное осуществление контрольных функций по Закону от 4 августа 1993 года производит Банковская комиссия, которой Банк Франции предоставляет свои средства для выполнения этих функций.
В России эта обязанность сформулирована в банковском законодательстве применительно не к правам, а к законным интересам вкладчиков. И это правильно, поскольку Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, поскольку такая деятельность регулируется не банковским, а гражданским правом. В ч. 2 ст. 56 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" говорится о том, что "главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов". Иными словами, Банк России не защищает интересы конкретного вкладчика или кредитора. Если бы он стал этим заниматься и вникал в споры между кредитной организацией и ее клиентом, то он взял бы на себя несвойственную и даже противоправную функцию. Он стал бы подменять деятельность суда, что прямо запрещено законом. Он должен защищать своей правильно организованной деятельностью (банковское регулирование и банковский надзор) всех вкладчиков и всех кредиторов в их совокупности. Он должен защищать не частный, а публичный интерес. И это соответствует тому пониманию банковского права, о котором говорилось выше. Банковское право - это отрасль публичного права.
Другое дело, что охрана этих общих интересов всех вкладчиков и всех кредиторов в целом, во многом зависит от того, насколько стабильной является банковская система и насколько эффективен банковский надзор. Его нужно улучшать.
Но, самое главное - доверие вкладчиков в 90-е годы было подорвано. Многочисленные обманы вкладчиков кредитными организациями и самим государством привели к тому, что до сих пор значительная часть населения не верит банковской системе, и для того чтобы изменить такую ситуацию, нужны системные усилия.*(15) Ни в коем случае нельзя идти на поводу у тех, кто предлагает легализовать так называемые безотзывные вклады. Между прочим, предлагают, почему-то, как раз те, кто отнюдь не считался хорошим банкиром и потерпел крах в 90-е годы.
Слишком уж часто вкладчики оказывались в невыгодном положении, в 90-е годы, и у них сформировался отрицательный опыт общения с банками. Проблема в том, как теперь его преодолеть.
Ситуация с вкладами стала улучшаться после создания в 2004 году системы обязательного страхования вкладов физических лиц.*(16) Вместе с тем, по статистическим данным и результатам социологических исследований, значительная часть населения все еще не доверяет банкам. Вот, что по этому поводу читаем в одной из публикаций: "По данным опросов, проведенных компанией ROMIR Monitoring, денежные сбережения делают чуть более половины российских граждан (57% населения). И лишь половина из них использует для этого вклады в банках. Даже в таком грубом приближении можно предположить, что только четверть российских граждан использует банки для хранения денег. Отношения с банками чаще всего заканчиваются в момент поступления заработной платы на текущий счет. После чего деньги сразу обналичиваются".*(17)
Чтобы понять актуальность охранительной функции банковского права, нужно учитывать специфику нашей страны.
Россия - это страна с огромным количеством малоимущих людей и пенсионеров. Все они, так или иначе, пользуются банковскими услугами. В свою очередь, и банки пользуются этими финансовыми ресурсами, пока еще дешевыми для них. Своевременность перечисления пенсий и заработной платы, бесперебойность системы расчетов, - все это в большинстве своем, так или иначе, связано либо с хорошей, либо с плохой работой банков. И в этом смысле роль банковского права в России на сегодняшний день все еще недооценивается, а уровень законности оставляет желать лучшего.
Банковское право должно предусматривать определенные гарантии для вкладчиков и иных лиц, которые пользуются услугами кредитных организаций.
Все эти гарантии, на наш взгляд, можно классифицировать в зависимости от способа обеспечения прав и законных интересов вкладчиков и кредиторов:
а) организационные;
б) финансовые;
в) информационные;
г) юридические.
При этом все виды гарантий, так или иначе, имеют определенную юридическую форму. В широком смысле слова организационные и финансовые гарантии тоже являются юридическими, но лишь по своей нормативной форме, а не по содержанию. Поэтому когда речь идет о юридических гарантиях, то имеются в виду собственно юридические механизмы защиты законных интересов всех банковских клиентов.
Естественно, что все виды гарантий связаны между собой. Нами дается общая классификация, которая не исключает, а предполагает известную степень ее конкретизации по другим основаниям.
Организационные гарантии
Контроль за функционированием банка относится к сфере банковского права. По действующему законодательству вкладчики и другие лица, пользующиеся банковскими услугами, являются субъектами гражданского, но не банковского права. Стало быть, правильность проведения банковских операций или, скажем, соблюдение экономических нормативов они проконтролировать не могут.
Организовать банковскую систему таким образом, чтобы она была достаточно надежной, - это компетенция Банка России. Банк России регулирует и контролирует банковскую деятельность, и поэтому он обязан следить за тем, чтобы кредитные организации проявляли должную осмотрительность в работе с чужими привлеченными средствами.
Но помимо Банка России есть и другие государственные и негосударственные организации, которые должны или могут осуществлять защиту прав и интересов банковских клиентов.
Организационные гарантии можно классифицировать по тем институтам, на которые возложена обязанность осуществлять защиту лиц, пользующихся банковскими услугами.
По разделению властей это может быть организационная деятельность законодательных, исполнительных и судебных органов.
Дальше следует различать организационную деятельность государственных институтов и институтов самого гражданского общества.
И вот здесь надо сказать, что в России активность общественных организаций, созданных банковскими клиентами, недостаточна в отличие от многих зарубежных стран. Например, во Франции в соответствии со ст. 59 Закона о банках образован консультативный комитет, известный под названием "Комитет пользователей", который призван "изучать проблемы, связанные с отношениями между кредитными учреждениями и их клиентурой, и предлагать необходимые улучшения"*(18).
Интересно отметить, что французский Комитет пользователей составлен на паритетной основе из представителей кредитных учреждений и представителей клиентуры.
Об этом мы еще поговорим подробнее, когда речь пойдет о предложениях по юридической реструктуризации в банковской системе, а пока же заметим, что создание общественных институтов как бы предполагается исходя из самой классификации гарантий.
Принимая вклады от физических и юридических лиц, проводя расчеты, кредитные организации обязаны обезопасить своих вкладчиков и клиентов от возможных убытков. В главе III "Обеспечение стабильности банковской системы, защита прав, интересов вкладчиков и кредиторов кредитных организаций" Федерального закона "О банках и банковской деятельности" предусматривается ряд норм, направленных на обеспечение финансовой надежности кредитной организации.
Многое зависит от того, насколько денежными властями соблюдаются принципы гражданского общества. Демократичность банковского права (правило большинства) сама собой не реализуется. Призывов о защите вкладчиков и кредиторов здесь недостаточно. Банк России обязан осуществлять пруденциальное регулирование и пруденциальный надзор, в том числе и в целях обеспечения интересов вкладчиков и клиентов кредитных организаций.
