Закон (ст. 36) вводит принцип разделения властей на местном уровне. Согласно этому принципу глава муниципального образования:
1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. Таким образом, сохраняются два способа избрания главы муниципального образования, закрепленные еще законом 1995 г. (ст. 16);
2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;
3) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя и не может возглавить местную администрацию.
В соответствии с законом (ст. 36) структуру и порядок формирования органов местного самоуправления должен определять устав муниципального образования. Таким образом, именно в уставе муниципального образования определяется, какой именно орган возглавляет глава муниципального образования — представительный или исполнительный.
Согласно закону (ст. 36) в сельских поселениях допускается совмещение полномочий председателя представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации. Данное совмещение, естественно, должно быть предусмотрено уставом данного муниципального образования. Очевидно, что в небольших сельских поселениях нецелесообразно содержать крупный аппарат органов местного самоуправления, хотя бы из экономии средств местного бюджета.
Согласно закону (ст. 36) независимо от способа избрания и того, какой орган (представительный или исполнительный) он возглавляет, глава муниципального образования обладает следующими полномочиями[16]:
1)представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями;
2)подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
3)издает в пределах своих полномочий правовые акты;
4)вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа.
Уставы муниципальных образований расширяют данный перечень полномочий главы муниципального образования с учетом того, какой орган он возглавляет — представительный или исполнительный.
Закон (ст. 36) приводит норму о подотчетности главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования, которая также содержится и в действующем законе о местном самоуправлении. Отчетность часто расценивают в качестве одного из способов контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе и главы муниципального образования. Следует отметить, что закон 2003 г. не закрепил каких-либо конкретных правил порядка осуществления населением контроля за деятельностью главы муниципального образования, оставив решение данного вопроса на усмотрение муниципальных образований.
Полномочия главы муниципального образования по общему правилу прекращаются с истечением срока его полномочий, т. е. со дня избрания нового главы муниципального образования. Вместе с тем возможно прекращение полномочий главы муниципального образования и раньше определенного срока.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 36) устанавливает основания для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, которые условно можно разделить на два основных вида:
1. Случаи, предусматривающие инициативу самого главы муниципального образования (досрочное прекращение полномочий):
а) смерть;
б) отставка по собственному желанию;
в) выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства.
2. Случаи, которые возникают помимо воли и желания главы муниципального образования (отрешение от должности):
а) отрешение от должности должностными лицами государственной власти;
б) признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
в) признание судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
г) вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;
д) прекращение гражданства Российской Федерации, прекращение гражданства иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
е) отзыв избирателями;
ж) установленная в судебном порядке стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;
з) досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.
Список оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования является исчерпывающим и не может быть изменен (дополнен или сокращен) в законах субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении и в уставах муниципальных образований[17].
Данная фигура является значимой для организации местного самоуправления, являясь носителем власти на местном уровне, он занимает особое место в системе органов местного самоуправления, так как является высшим должностным лицом, кроме того, зачастую являясь жителем данного муниципального образования, представляет и защищает интересы жителей.
2.3 Местная администрация
Глава администрации как руководитель аппарата
Закон (ст. 37) определяет местную администрацию как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, возглавляемый главой местной администрации на принципах единоначалия. Местная администрация наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Принцип единоначалия в деятельности главы местной администрации означает, что он самостоятельно решает следующие вопросы[18]:
а) непосредственно руководит органами и структурными подразделениями местной администрации либо назначает руководителей данных подразделений;
б) издает распоряжения по вопросам организации работы местной администрации;
в) определяет структуру местной администрации, которая затем утверждается представительным органом муниципального образования;
г) определяет штаты и численность местной администрации;
д) несет персональную ответственность за деятельность местной администрации.
Согласно уставам муниципальных образований органы управления и иные структурные подразделения администрации города находятся в подчинении главы города, а их руководители подотчетны ему и ответственны перед ним.
Закон (ст. 37) определяет, какое должностное лицо может осуществлять полномочия главы местной администрации: глава муниципального образования, избранный на муниципальных выборах, или лицо, назначенное по контракту, заключаемому по результатам конкурса, на срок, установленный уставом муниципального образования.
В соответствии с законом (ст. 37) контракт, предусматривающий исполнение обязанностей главы местной администрации, подлежит утверждению представительным органом муниципального образования. Такой контракт имеет все черты трудового договора и предусматривает особенности, обусловленные статусом главы администрации муниципального образования.
Закон закрепляет, что законами субъектов Российской Федерации определяются обязательные положения контракта для глав муниципальных районов и городских округов, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления.
Закон (ст. 37) устанавливает общие условия проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации. Так, при проведении конкурса представительный орган муниципального образования решает следующие вопросы:
1)определяет порядок проведения конкурса (принимая положение о конкурсе на замещение должности главы местной администрации);
2)устанавливает состав конкурсной комиссии;
3)назначает членов конкурсной комиссии;
4)выбирает лицо на должность главы местной администрации из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса;
5)утверждает условия контракта главы администрации;
6)утверждает структуру местной администрации по представлению главы местной администрации;
7)вправе выступать инициатором расторжения контракта с главой местной администрации.
Соответственно, в муниципальном образовании, уставом которого предусмотрено назначение главы администрации, будет наблюдаться некоторое преобладание представительной власти над исполнительной властью.
В соответствии с законом (ст. 37) представительный орган муниципального образования назначает лицо на должность главы местной администрации из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, т. е. выбирает лучшую кандидатуру. Глава муниципального образования заключает контракт с главой местной администрации, т. е. подписывает контракт с лицом, утвержденным представительным органом муниципального образования.
В контракте определены основные полномочия, права, обязанности, гарантии главы местной администрации.
Закон (ст. 37) также определяет структуру местной администрации, которая утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Под структурой местной администрации в данном случае понимается внутреннее строение органа, поделенного на отраслевые (функциональные) и территориальные подразделения.
Устав муниципального образования определяет структуру администрации города не только как перечень структурных подразделений, но и как схему подчиненности, т. е. распределения полномочий по общему руководству структурными подразделениями между высшими должностными лицами администрации города.
Структура местной администрации состоит, как правило, из следующих элементов[19]:
1)руководящее звено (глава местной администрации и его заместители);
2)аппарат местной администрации, состоящий из отделов и лиц, оказывающих содействие руководителям;
3)функционально-отраслевое звено (департаменты, управления, комитеты, отделы);
4)территориальное звено (территориальные структурные единицы местной администрации).
Аппарат администрации — элемент структуры местной администрации, состоящий из структурных подразделений и должностных лиц, обеспечивающих работу руководителей администрации. Как правило, в аппарат местной администрации входят общий отдел, организационный отдел, управление делами, экономический отдел, юридический отдел, информационно-аналитический отдел, пресс-служба (или пресс-секретарь), приемная, секретариат, технический отдел и т. п.
Управления местной администрации — это относительно самостоятельные исполнительные органы местного самоуправления, обеспечивающие отдельные направления деятельности местной администрации в муниципальном образовании. Управления, как правило, являются юридическими лицами и имеют свою компетенцию, вправе издавать акты управления. В структуре местной администрации, как правило, функционируют следующие управления: управление организационно-контрольной работы, управление здравоохранения, управление культуры, управление образования, управление по делам физической культуры и спорта, управление архитектуры и градостроительства и т. п.
