Политические партии не только обладают практически исключительным правом выдвижения кандидатов в муниципальные советники (как и правом решения вопроса о возможности переизбрания того или иного депутата на новый срок), но и определяют все направления жизнедеятельности муниципалитета. Так, местные партийные организации дают рекомендации по персональному составу формируемых исполнительных и иных комитетов муниципального совета; создаваемые партиями в совете партийные группы собираются перед каждым заседанием совета и комитетов для обсуждения повестки дня и определения общей политики депутатов данной группы по тем или иным вопросам, и т.п. Разумеется, решения и рекомендации партийных организаций и депутатских групп не являются по своей природе правовыми и не носят обязывающий характер, однако муниципальные советники предпочитают строго придерживаться партийной дисциплины, главным образом из-за опасения не быть включенными в партийный список на следующих выборах.
Не менее примечательной чертой шведского местного управления является его базирование на системе комитетов. В структуре муниципальных органов отсутствует должность мэра как единоличного главы исполнительной власти, равно как и должность председателя совета. Принятие решений, касающихся всех направлений деятельности муниципалитета; определение числа, видов, структуры и методов работы создаваемых комитетов; решение финансовых вопросов, включая утверждение местного бюджета, установление ставки местного подоходного налога и расценок на предоставляемые местные услуги, является прерогативой собрания членов местного совета (собрания уполномоченных) в целом, а работа по подготовке и выполнению мероприятий проводится его комитетами.
Следует, правда, оговориться, что в последние годы увеличивается число муниципалитетов, имеющих в своем составе так называемых муниципальных комиссионеров – избранных представителей совета, работающих в нем на штатной основе (полной занятости). Если в муниципалитете имеется один комиссионер, он, как правило, является главой исполнительного комитета; при наличии нескольких комиссионеров они входят в состав исполнительного комитета и одновременно возглавляют наиболее важные специализированные комитеты.
Формирование комитетов ведется на строго партийной основе по принципу пропорционального представительства партийных групп по числу их мест в совете. Собрание уполномоченных вправе создавать столько и таких комитетов, сколько сочтет нужным, однако образование одного комитета – исполнительного (иногда его называют правлением) является обязательным. Исполнительный комитет контролирует работу специализированных комитетов и может в случае необходимости брать на себя некоторые из их функций (например, управление собственностью); готовит проект бюджета и разрабатывает мероприятия по укреплению местных финансов; и т.п. Иными словами, исполнительный комитет выступает в качестве подготовительного (готовит большинство решений муниципального совета), контролирующего и координирующего органа.
Достаточно распространенной в последнее время становится практика создания своего рода субкомитетов (окружных, районных) в рамках воспринятой многими муниципалитетами концепции географической децентрализации. Районные (окружные) комитеты отвечают за определенные сферы муниципальной деятельности на закрепленной за ними части территории муниципалитета.
В процессе своего развития местное управление в Швеции не избежало многих проблем, с которыми столкнулись другие европейские страны, прежде всего в сфере местной экономики и финансов, потребовавших проведения соответствующих реформ местной власти. Направления этих реформ имели достаточно много общего с процессами реформирования в других странах, однако в значительной степени отличались и своеобразием.
Прежде всего, Швеция, как и другие страны, не избежала необходимости проведения широкой реорганизации местного управления, обусловленной так называемым «парадоксом числа». Возникла потребность в пересмотре числа и размеров местных единиц, поскольку существовавшие до середины 1940-х годов более 2000 коммун с численностью населения всего в несколько сот или тысяч человек не могли справиться со все возрастающим объемом и усложнением стоявших перед ними задач, находились в состоянии постоянного дефицита финансовых средств, а, следовательно, не могли эффективно осуществлять свои функции. Подобно Германии, Дании, странам Бенилюкса и др., но значительно раньше них, Швеция предприняла ряд законодательных и организационных мер, направленных на сокращение числа муниципальных единиц путем их максимального укрупнения. В итоге число коммун сократилось почти в 10 раз - в настоящее время их насчитывается в стране лишь 288 со средней численностью населения 30 тыс. человек.
Одновременно шел процесс пересмотра и перераспределения функций и ответственности между центральным, региональным и местным уровнями управления. Основной тенденцией этого процесса, длящегося уже несколько десятков лет, является усиление децентрализации в управлении и расширение возможностей для местных властей в решении всех вопросов, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения на подведомственной им территории.
Децентрализация, как переосмысливание внутригосударственных взаимоотношений между различными уровнями управления, долгое время является темой достаточно острых политических и научных дискуссий во многих европейских государствах, а также стержнем проводимых в них реформ местной власти. Признавая необходимость децентрализации в той или иной степени, каждая страна избирала собственную форму ее реализации на практике. Но, несмотря на многообразие этих форм, можно выделить два основных концептуальных подхода к проблеме децентрализации в сфере управления, преобладающих (с некоторыми нюансами) в большинстве европейских стран, - децентрализация по «вертикали» и децентрализация по «горизонтали». В первом случае страны делают акцент на перераспределении ответственности между уровнями управления путем смещения центра тяжести от центрального (федерального) уровня к региональному и местному.
3. Местное управление в Швейцарии
В Швейцарии более 3 тысяч коммун и 23 кантона. Коммуны и особенно кантоны обеспечивают своим гражданам широкие права на участие в политической жизни. Кантоны, кроме того, оказывают существенное влияние на политические события в Конфедерации.
Самая маленькая политическая единица - коммуна (община) . (Поскольку в переводе с английского языка слово "commune" означает и коммуна, и община, мы в дальнейшем будем использовать эти термины как идентичные при характеристике данного звена местного управления в Швейцарии ).
Некоторые коммуны такие же большие, как Цюрих - с более 400.000 жителей, другие очень маленькие - менее 50 жителей. Все вопросы, касающиеся жизни коммуны, решаются ее гражданами непосредственно. В небольших коммунах с этой целью образуется Коммунальная Ассамблея (Собрание общины). Она собирается регулярно для решения местных текущих дел, таких как финансовые и строительные проекты. Избирательные права предоставляются швейцарским гражданам, постоянно проживающим в коммуне.
Собрание общины имеет право контроля за деятельностью общинной администрации, установления ежегодных смет, одобрения налогов и т.д.
Исполнительная власть в коммуне - местный совет, избираемый коммунальной ассамблеей и обычно работающий неполный рабочий день ( не на постоянной основе ). Коммунальная ассамблея также избирает- как правило, на полный рабочий день ( на постоянной основе )- клерка (секретаря) и других важных должностных лиц, таких как казначей. Учителя также нередко избираются коммунальной ассамблеей.
Местный совет (совет общины) включает не менее 5 членов. Президент избирается народом. Общинное начальство выполняет следующие функции:
а) реализация предписанных конфедеративными и кантональными законами задач;
б) выполнение общинных дел, если они не подпадают под компетенцию другой власти или общинного собрания;
в) предварительное обсуждение дел, выносимых на собрание общины;
г) проведение выборов;
д) поддержание спокойствия и порядка, обеспечение безопасности лиц и собственности.
Для поддержания порядка совет общины отдает полицейское распоряжение, в соответствии с которым могут быть арестованы ( на срок до 2 суток ) лица, угрожающие безопасности других лиц или их собственности. В дальнейшем общинное начальство выдает свидетельства о репутации жителей общины.
Если коммуна слишком велика для таких ассамблей, в ней создается Коммунальный парламент, избраемый гражданами, имеющими постоянное место жительства в коммуне. Кандидаты в коммунальный - и законодательный, и исполнительный органы -обычно выдвигаются политическими партиями.
Коммуны в Швейцарии обладают региональной автономией, в пределах которой они могут самостоятельно принимать решения. Эти пределы автономии определяются кантональными законами о коммунах. Среди наиболее важных обязательных полномочий коммун - школьное образование и социальное обеспечение, дорожная полиция, газ, электро- и водоснабжение и, в городских коммунах, местные общественные дороги.
В кантоне Цюрих, к примеру, образуются общины нескольких видов: политические, школьные, церковные, гражданские, "мещанские" общины.
К задачам политических общин относятся такие, как: управление имуществом и деньгами, взимание налогов, строительство и поддержание общественных зданий, социальное обеспечение бедных, благотворительность, пожарное дело, служба здоровья, проведение культурных, спортивных и т.п. мероприятий и т.д.
Гражданская община раньше называлась деревенской общиной и была прообразом теперешней политической общины. Осталось их немного, существуют в пределах политических общин и выполняют некоторые задачи политических общин, например, пожарная охрана и снабжение водой.
В тех случаях, когда города простираются в окрестности коммун, перед властями урбанизированных коммун встают особые проблемы, связанные с тем, что жители пользуются объектами городской инфраструктуры ( общественный транспорт, дороги, объекты культуры и т.п.) без обязанности вносить необходимую плату за это.
Иногда коммуны объединяются в ассоциации с целью совместного решения проблем, затрагивающих несколько коммун, таких как строительство и эксплуатация канализационных систем и оборудования по переработке отходов.
Следующим, более высоким ( хоть и не играющим важной роли в политической системе Швейцарии), звеном является Региональный район, иногда известный как Административный район. Региональные районы включают в себя несколько коммун и обычно являются низшим звеном судебной системы. В региональных районах имеются представительства кантональных административных служб. Так, в кантоне Берн, например, в региональном районе находится правительственный "лейтенант".
Наиболее важные элементы Швейцарской конфедерации - кантоны. Их особую роль объясняют, в частности, тем историческим фактом, что именно они формировали конфедерацию и создавали коммуны на своей территории. В структуре страны кантоны занимают промежуточное (стержневое) место между коммунами на низшем уровне и конфедерацией на высшем. Особое отношение к кантонам проявляется, в частности, в том, что швейцарец имеет склонность чувствовать себя меньше швейцарцем, чем гражданином определенного кантона. Политические институты кантонов схожи с теми, которые имеются в коммунах и конфедерации.
Законодательная власть сосредоточена в Парламенте, избираемом жителями кантона и известном как Кантональный совет.
Парламентские выборы проводятся по пропорциональной системе по избирательным округам, на которые делится кантон. Кандидаты выдвигаются политическими партиями или группами избирателей. Члены кантонального совета Цюриха при вступлении в совет должны письменно уведомлять бюро совета о своей профессиональной деятельности, о деятельности в руководящих органах коммунальных, кантональных учреждений, швейцарских и иностранных корпорациях, учреждениях и фондах частного и гражданского права; о продолжительных консультационных функциях для коммунальных, кантональных, швейцарских и иностранных группировок и др.
