Следует отметить, что эволюция практических и теоретических воззрений о местном экономическом развитии происходит и в отечественной науке. Так, одними из первых теоретических подходов в российской науке в начале XX века были муниципальный, инженерный и градоведческий подходы. В середине века широкое распространение и использование получает системный подход, а в конце 1990-х годов начинает развиваться концепция развития местных сообществ [37].
Муниципальный подход. Классиком данного подхода считается Велихов Л.А., который под муниципальным хозяйством понимал деятельность муниципалитета (городского управления). Эта деятельность характеризуется тем, что осуществляется «по уполномочию» населения, «с разрешения» правительства, с целью удовлетворения коллективных потребностей через распоряжение хозяйственными средствами.
Современными представителями данного подхода являются Воронин А.Г., Широков А.Н., Лапин В.А. и др. Под местным экономическим развитием они подразумевают, прежде всего, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, имеющее своей целью достижение определенного уровня развития территории. При этом данный подход достаточно узко рассматривает понятие «муниципальное хозяйство». Под ним понимается совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории муниципального образования, деятельность которых служит удовлетворению коллективных потребностей населения.
Следует отметить, что данный подход достаточно широко распространен в современной российской экономической литературе.
Еще большей узостью отличается так называемый «инженерный» подход (Веселовский Б.Б., Давидович), который трактует коммунальное хозяйство как совершенствование инженерной инфраструктуры, а развитие только как техническое совершенствование инфраструктуры.
Градоведческий подход (Диканский М.Г., Френкель З.Г.) имеет определенные сходства с муниципальным подходом. В частности предмет исследования – совокупность предприятий и учреждений, размещенных на данной территории (в градоведческом подходе – город, в муниципальном – муниципальное образование).
Развитие в данном подходе трактуется очень абстрактно – это развитие, которое соответствует потребностям настоящего без ущерба будущим поколениям. Основной недостаток – отсутствие четких критериев развития.
При системном подходе (Гутнов А.Э., Шмульян Б.Л., Емельянов С.В.) объектом изучения является поселение людей как сложная система, состоящая из элементов и подсистем, связанных между собой различными взаимосвязями. Поселение нельзя изучать иначе как по подсистемам, так как, подчиняясь целостной системе, каждая из подсистем обладает относительной самостоятельностью, внутренней структурой и т.д.
Хозяйство рассматривается как одна из подсистем сложной системы, а процесс развития заключается в возрастании сложности системы. Основной недостаток подхода – механистичность.
Концепция местных сообществ (Р. Шаффер, С. Деллер, кубанская школа местных сообществ) имеет наиболее широкий объект исследования, включающий в себя частичные компоненты всех перечисленных подходов – местное сообщество.
Особенностью данного подхода является учет факторов среды. Все процессы, происходящие в местном сообществе, происходят в пределах среды обитания, которую характеризует множество факторов, влияющих на процесс развития.
Кроме того, данный подход отличает понимание сущности развития как процесса взаимодействия и объединения усилий населения и власти.
В XXI веке в современной науке преобладают подходы, основанные на широком участии населения.
1. Подход на основе отраслевой децентрализации заключается в опоре на местные организации, которым в порядке децентрализации или передачи полномочий предоставлена функциональная автономия.
2. В рамках подхода, основанного на развитии органов местного самоуправления, оказывается содействие развитию политических и административных учреждений, организованных по территориальному принципу и получивших функциональную и политическую самостоятельность в результате передачи полномочий из центра на места.
3. Подходы, основанные на непосредственной поддержке местных сообществ, например, те, что часто связываются с развитием силами самих местных сообществ, направлены на осуществление стратегий передачи ресурсов и расширения прав и возможностей гражданского общества, в рамках которых на первый план выдвигаются организации третьего сектора (НКО) как институты коллективных действий и посредники между населением и поставщиками общественных услуг.
Вышеназванные подходы основываются на одних и тех же принципах, таких как:
– расширение прав и возможностей населения;
– ориентация на потребности;
– развитие местного потенциала.
В данных подходах проводится мысль о том, что ответственность за местное развитие несут в первую очередь заинтересованные стороны на местном уровне. Устойчивое развитие зависит от понимания и практических шагов на местном уровне, которые в свою очередь зависят от готовности заинтересованных сторон взять на себя ответственность за повышение своего собственного благосостояния.
В число внутренних аспектов местного развития входят расширение полномочий, местное самоуправление и оказание услуг. Внешние факторы включают создание благоприятной среды и оказание внешней поддержки местному развитию. В совокупности все эти факторы представляют собой институциональную основу достижения устойчивых результатов развития на местном уровне.
Целесообразным представляется детальное рассмотрение перечисленных компонентов местного развития, представленных на рисунке 1.
Расширение полномочий заключается в повышении возможностей и способности населения делать свой выбор, воплощать его в конкретные действия и достигать желаемых результатов. Способность населения участвовать в местном управлении и оказании услуг на местном уровне определяется не только предоставлением конкретных ресурсов (финансовых средств, информации, навыков и т.п.), но также и социальным капиталом, создающим основу для коллективных действий по решению общих проблем.
Местное самоуправление означает способ организации, легитимизации и использования органов управления местным населением и от его имени посредством планирования, принятия решений и отчетности. К сфере местного управления относятся не только органы местного самоуправления и иные государственные учреждения, но также и разнообразные организации сообществ и институты гражданского общества, создаваемые населением в порядке самоорганизации для коллективных действий.
Система предоставления услуг на местном уровне включает организации общественного и частного секторов, неправительственные организации и организации на базе сообществ (ОБС), привлекающие ресурсы, управляющие ими и производящие общественные блага и услуги. Некоторые ресурсы, необходимые для предоставления услуг, привлекаются на местном уровне, в то время как прочие поступают в виде трансфертов местным организациям – как государственным, так и негосударственным. Мобилизация местных доходов для финансирования местного развития является важной основой устойчивого расширения полномочий, устойчивого управления, а также предоставления услуг.
Создание благоприятных условий для местного развития включает формирование официальной институциональной базы, в том числе законодательства, политики и организационных систем, а также системы неофициальных институтов, оказывающих влияние на решения и поведение граждан, в том числе формирование ценностей, норм и общественной практики.
Внешняя поддержка местного развития включает в себя предоставление местным заинтересованным сторонам, в том числе государственным, неправительственным и организациям на базе сообществ, таких ресурсов, как финансовые средства, обучение, техническое содействие и информация [17].
Мультипликативный эффект местного развития представляет собой не только повышение благосостояния населения, рост местной экономики, развитие гражданского общества, но и накопление местного человеческого, социального и экономического капитала.
Объединение этих подходов может позволить извлечь максимальную выгоду из сравнительных преимуществ каждого из них и дополнить их методами, позаимствованными из других подходов.
Эффективную комплексную стратегию местного развития можно выстроить на основе сочетания различных методов расширения полномочий, совершенствования управления и оказания услуг, предусматриваемых в рамках подходов, основанных на отраслевой децентрализации, развитии органов местного самоуправления или непосредственной поддержке сообществ. При этом следует отметить, что выбор тех или иных методов построения стратегии местного развития зависит от конкретной ситуации. В зависимости от изменений внешних и внутренних условий местного развития могут меняться и те, методы, которые используются для формирования и реализации стратегии.
В последнее время все чаще применяются подходы к поддержке местного развития на основе увязки интересов местных сообществ, органов местного самоуправления и отраслевых ведомств. Во многих странах организации, содействующие развитию местного сообщества выступают своего рода связующим звеном между местным сообществом и общественным сектором, участвуют в процессе выработки экономической и налогово-бюджетной политики, влияют на организацию системы оказания услуг.
В целях реализации комплексного подхода к местному развитию последовательно выстраивается система взаимоотношений между организациями на базе местных сообществ, органами местного самоуправления и бизнесом. Подход, опирающийся на определенные пространственные рамки и обеспечивающий объединение таких местных организаций на основе понимания их роли и взаимоотношений на уровне органов местного самоуправления и сообществ, способен повысить координацию, синергизм, эффективность и гибкость процессов местного развития.
В то время как основные элементы местной институциональной системы (общественные организации, органы местного самоуправления, децентрализованные подразделения отраслевых ведомств и организации – поставщики услуг) составляют часть любой институциональной схемы местного развития, их роли и взаимоотношения будут меняться в зависимости от ситуации. В некоторых случаях наиболее легитимным центром принятия решений и управления ресурсами на местном уровне будут местные сообщества; в других более существенную роль станут играть органы местного самоуправления. В некоторых случаях практически все услуги будут оказывать децентрализованные подразделения отраслевых ведомств; в других важная роль будет также принадлежать НКО и частным фирмам. Это разнообразие возможных институциональных схем местного развития объясняется большими различиями в легитимности и потенциале местных заинтересованных сторон, с чьим непосредственным участием организуется управление и оказание услуг, в различных странах и даже в различных регионах одной и той же страны [17].
Для местного развития необходима институциональная среда, благоприятная для местных инициатив. Условия, способствующие либо препятствующие передаче ответственности на места, наращиванию местного потенциала, коллективным действиям на местном уровне и подотчетности органов местного самоуправления, формируются как официальной системой государственного управления, так и неформальными институтами в рамках всего общества.
Такие благоприятные условия включают как официальную институциональную базу в общественном и частном секторах, так и неформальные общественные установки и практику, оказывающие влияние на поведение граждан и организаций. Эти факторы способны существенно усилить или ограничить предпринимаемые на местах усилия по дальнейшему расширению прав и возможностей, совершенствованию управления и предоставления услуг на местном уровне.
Следует отметить, что внедрение комплексного подхода к местному развитию имеет ряд сложностей. В процессе интеграции различных аспектов местного развития и систематического содействия расширению прав и возможностей, совершенствованию управления и повышению эффективности оказания услуг на местах, по всей вероятности, могут возникнуть существенные проблемы, в том числе:
1) проблема изменения взглядов, установок и практики, как в организациях публичного сектора, так и в гражданском обществе с целью узаконить такие ценности, как справедливость, гибкое реагирование, подотчетность и ответственность;
2) проблема управления сложными процессами с участием многих заинтересованных организаций, как правительственных, так и неправительственных, на различных уровнях;
3) проблема преодоления институциональных границ, разделяющих отраслевые ведомства, органы местного самоуправления и общественные организации в силу различий в их интересах и ценностях;
4) проблема перераспределения властных полномочий в пользу местных, а не государственных институтов и оказания предпочтения скорее сообществам и гражданскому обществу, нежели чиновникам.
Страницы: 1, 2
