По окончании календарного года Уполномоченный направляет доклад о своей деятельности Президенту РФ, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и Генеральному прокурору РФ. По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады.
2.2 Аппарат Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
Для обеспечения деятельности Уполномоченного создается рабочий аппарат, который осуществляет юридическое, организационное, научно-аналитическое, информационно-справочное и иное обеспечение деятельности Уполномоченного.
Уполномоченный и его рабочий аппарат являются государственным органом с правами юридического лица, имеющим расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием и с изображением Государственного герба РФ.
Уполномоченный в пределах сметы расходов устанавливает численность и штатное расписание своего рабочего аппарата, утверждает его структуру, положение о нем и его структурных подразделениях и непосредственно руководит его работой. Так, в Свердловской области предусмотрена должность руководителя аппарата Уполномоченного, который в случае отсутствия последнего может выполнять часть его обязанностей (за исключением вынесения решений по делам о нарушении прав человека) (См.: Закон Свердловской области от 14 июня 1996 г. № 22-03 "Об Уполномоченном по правам человека Свердловской области" // Областная газета. 1996. 21 июня).
Финансирование деятельности Уполномоченного и его рабочего аппарата осуществляется из средств федерального бюджета, в котором ежегодно предусматриваются отдельной строкой средства, необходимые для обеспечения их деятельности.
Имущество, необходимое Уполномоченному и его рабочему аппарату для осуществления их деятельности, находится в их оперативном управлении и является государственной собственностью.
При Уполномоченном в целях оказания консультативной помощи может создаваться экспертный совет из лиц, обладающих необходимыми познаниями в области прав и свобод человека и гражданина.
Глава 3. Уполномоченный по правам человека субъекта Российской Федерации
С учетом федеративного характера устройства Российского государства Законом об Уполномоченном по правам человека предусмотрено, что в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ соответствующим законом субъекта РФ может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ.
Руководствуясь данной нормой Закона и конституцией (уставом) субъекта РФ, органы государственной власти многих субъектов РФ приняли на региональном уровне соответствующие законы об Уполномоченном по правам человека в субъекте РФ. Ряд субъектов РФ пошли по другому пути —- в них действуют комиссии по правам человека. Однако в некоторых субъектах РФ до сих пор нет ни уполномоченного, ни комиссии по правам человека. Но и в этих субъектах РФ ведется активная работа по принятию соответствующих законов об Уполномоченном по правам человека. Немалую помощь в этом оказывает Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и сотрудники его аппарата, которые активно содействуют процессу формирования института региональных уполномоченных по правам человека.
Как показала практика принятия законов субъектов РФ, уполномоченные по правам человека в субъектах РФ назначаются на должность представительными органами либо органами исполнительной власти субъекта РФ, а не Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. В этой связи у уполномоченных по правам человека в субъектах РФ во взаимоотношениях с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации нет субординационных отношений. Последний лишь координирует деятельность уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, обеспечивая деловое взаимовыгодное сотрудничество.
Финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ и его аппарата осуществляется из средств бюджета субъекта РФ.
Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ защищает права лица, обратившегося с жалобой о нарушении его прав и свобод, независимо от места его проживания и (или) нахождения. При этом подача жалобы Уполномоченному по правам человека в субъекте РФ не является основанием для отказа в принятии к рассмотрению аналогичной жалобы Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.
Уполномоченные по правам человека в субъектах РФ назначаются на должность, как правило, сроком на пять лет, считая с момента принесения присяги (Свердловская область (См.: Закон Свердловской области от 14 июня 1996 г. № 22-03 "Об Уполномоченном по правам человека Свердловской области".), Московская область (См.: Закон Московской области от 12 января 2001 г. № 4/2001-ОЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Московской области".
)) или с момента избрания на должность (Санкт- Петербург (См.: Закон Санкт-Петербурга от 30 декабря 1997 г. № 227-77 "Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге".)).
В разных субъектах РФ к лицу, претендующему на занятие должности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, предъявляются различные требования. Так, в Московской области на должность Уполномоченного может быть назначен гражданин РФ, достигший 35-летнего возраста, обладающий опытом защиты прав и свобод человека и гражданина, имеющий высшее юридическое образование либо высшее образование и стаж государственной службы на высших или главных государственных должностях государственной службы не менее четырех лет. В Свердловской области на должность Уполномоченного по правам человека может быть избран гражданин РФ, обладающий также избирательным правом, имеющий высокие моральные качества, пользующийся доверием общественности и обладающий необходимыми познаниями в области прав человека и правозащитной деятельности.
Компетенция уполномоченных по правам человека в субъектах РФ во многом схожа. Как правило, они осуществляют прием граждан, рассматривают их заявления и обращения по поводу нарушений прав человека и жалобы на действия (бездействие) или решения государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, ведут производство по делам о нарушениях прав человека, начатым по жалобам или по собственной инициативе, оказывают гражданам бесплатную юридическую помощь по вопросам, входящим в их компетенцию, вносят в органы государственной власти субъекта РФ предложения о совершенствовании механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, принимают участие в разработке законопроектов, затрагивающих права и свободы человека, и осуществляют другие полномочия, предусмотренные соответствующим законом субъекта РФ.
По результатам производства по делу, связанному с нарушениями прав человека, Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ вправе: принять и направить органу или должностному лицу, в действиях которого он усматривает нарушения прав человека, свое решение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер по восстановлению нарушенных прав и предотвращению подобных нарушений в дальнейшем; внести в компетентные органы представление о возбуждении дисциплинарного или административного производства в отношении должностного лица, в действиях которого усматриваются нарушения прав человека; обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод человека и гражданина, нарушенных решениями или действиями (бездействием) органов и должностных лиц; предпринять иные действия в пределах своей компетенции, направленные на устранение нарушений законности.
Заключение
В заключение отмечу, что становление института Уполномоченного по правам человека в России происходит в сложных условиях, однако, учитывая цели и задачи, характер деятельности Уполномоченного, можно с уверенностью сказать, что он будет способствовать становлению демократического правового государства в России.
Классические каноны омбудсмена - защита в первую очередь прав граждан на хорошее управление, которое не получило закрепления в Конституции РФ, однако, развиваясь не в соответствии с классическими канонами, Уполномоченный Российской Федерации не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
Поскольку деятельность Уполномоченного не замещает, а дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Уполномоченный принимает к рассмотрению те жалобы, которые уже рассматривались в судебном или административном порядке и принятые решения не удовлетворяют заявителя. При этом, получив жалобу, по которой не использованы все правовые средства защиты, Уполномоченный вправе разъяснить заявителю те средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод, а также передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу.
В России Уполномоченный не ограничен "парламентским" фильтром, т.е. он рассматривает жалобы, направленные не в парламент, а ему лично. Однако ограничительные механизмы компетенционных границ подачи жалоб присутствуют: восприняты механизмы положительного и отрицательного списка.
Положительный список: "Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия государственных органов,
органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих..."
Отрицательный список состоит из нескольких ограничительных элементов: организационный ограничитель: "...если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе"; ограничитель круга субъектов, чьи действия обжалуются: "Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Поскольку Федеральный конституционный закон не предусматривает способа подачи жалобы, думается, что это позволяет подать ее любым способом: жалоба может быть подана лично, через полномочного представителя либо направлена по почте.
Федеральный конституционный закон закрепляет, что в соответствии с Конституцией (Уставом) законом субъекта РФ может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ и его аппарата осуществляется из средств бюджета субъекта РФ. При этом Федеральным конституционным законом предусматривается независимость федерального Уполномоченного и Уполномоченного субъекта Федерации, так как согласно закону подача жалобы Уполномоченному по правам человека в субъекте РФ не является основанием для отказа от принятия аналогичной жалобы к рассмотрению Уполномоченным. Очевидно, многонациональный характер страны, ее масштабы, количество национальных и социальных конфликтов создают предпосылки для создания системы автономных уполномоченных на местах в субъектах Федерации, местных уполномоченных и представителей федерального Уполномоченного. Как видно из обзора законодательства субъектов Федерации по этому вопросу, институт Уполномоченного не чужд России. Однако полное отсутствие гармонизации законодательства об уполномоченных на территории России в ее субъектах может вызвать нежелательные противоречия в этой сфере. Так как защита прав и свобод человека и гражданина - предметы совместного ведения федеральных органов и органов государственной власти субъектов Федерации, целесообразно было бы определить систему и компетенцию, организационные формы и условия деятельности уполномоченных в субъектах Федерации и обязательно - местных. Введение последних целесообразно, исходя из разделения государственного управления и местного самоуправления, с точки зрения реальности выполнения возложенных на уполномоченных функций. Принципами их взаимоотношений могли бы быть принципы координации, сотрудничества, взаимодействия, взаимопомощи.
Для эффективности функционирования этого института возможно введение нескольких уполномоченных по различного рода вопросам - специализированных уполномоченных или создание коллегии уполномоченных, что позволит им действовать в едином русле и избавит заявителей от принятия сложного решения по определению подчиненности жалобы между специализированными уполномоченными. Поскольку Федеральным конституционным законом на Уполномоченного возложена обязанность самому утверждать структуру своего рабочего аппарата, положение о нем и его структурных подразделениях и непосредственно руководить его работой, возможно. Уполномоченным будет введена система его представителей в субъектах Федерации.
Конституция РФ не наделила Уполномоченного правом законодательной инициативы. Однако ему следовало бы предоставить возможность оказывать влияние на правотворчество, инициировать реформы в области прав человека. Важной функцией Уполномоченного должны стать не только анализ и выявление тенденций, актуальных проблем в тех сферах, где наиболее часто встречаются нарушения прав граждан, но и право на основе этих данных вносить в парламент предложения об изменении законов или принятии новых законодательных актов. В связи с этим было бы полезно внести в Конституцию РФ соответствующие поправки, касающиеся расширения круга субъектов права законодательной инициативы путем отнесения к их числу Уполномоченного по правам человека. Это значительно усилило бы его позиции в Российской Федерации.
Следует отметить, что законодательство западных стран осторожно подходит к вопросу о расширении компетенции омбудсменов, учитывая потребности в защите тех или иных областей общественной жизни. Но в ряде стран сфера деятельности омбудсмена распространяется и на местную администрацию, например во Франции, Великобритании.
Уполномоченные субъектов Российской Федерации должны назначаться своими представительными органами либо органами исполнительной власти. А Уполномоченный по правам человека РФ, видимо, будет лишь координировать их деятельность, обеспечивая деловое взаимовыгодное сотрудничество.
Назначение на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Н.И. Лукина вселяет надежду, что новый правовой институт наряду с другими правозащитными институтами будет достойно защищать права и свободы российских граждан.
Список использованной литературы
1) Конституция РФ М. 1993.
2)Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" // Сборник федеральных конституционных законов и федеральных законов. Вып. 4(40). М.: Изд. Государственной Думы, 1997.
3) Учебник кафедры Правоохраны. М 2000
3) А. Н. Кокотов "Конституционное право России" М. 2007.
4) Хаманева Н.Ю. "Защита прав граждан в сфере исполнительной власти". М., 1997.
5) "Служба защиты прав человека и гражданина: мировой опыт". М., 1996.
6) Бойцова В.В., Бойцова Л.В. "Правовой статус омбудсмена в условиях современного общественного развития". М., 1990.
7) Власов И.С. "Защита гражданских прав личности в Польше" (институт омбудсмена): Обзор. М., 1990.
8) Маклаков В.В. "Эволюция конституционных прав и свобод в странах Западной Европы". М., 1986.
9) В.А. Туманов "Государственная служба основных капиталистических стран" М., 1977.
10) "Охрана прав граждан зарубежных стран: институт омбудсмена (сравнительный аспект)": Сб. обзоров. М., 1991.
11) Хаманева Н.Ю. "Роль омбудсмена в охране прав граждан в сфере" М 1998.
12) Н. Бердяев в своей книге "Философия неравенства" М., 1994 С.9.
13) Аметистов Э.М. "Защита прав и свобод человека внесудебными органами // Обеспечение прав и свобод человека в национальном праве": Сб. обзоров. М., 1989.
14) Н.Ю. Холанёва "Правовой институт уполномоченного по правам человека" // Гражданин и право 2000 №6
15) Бойцова В.В. "Формирование института омбудсмена в России // Правоведение 1994 №4
16) Кикотъ В. О необходимости введения должности Народного правозащитника // Конституционный вестник 1991, № 8.
17) Шемшученко Ю.С, Мурашин Г.А. Институт омбудсмена в современных буржуазных государствах // Советское государство и право. 1971, № 1.
18) Бойцова В.В. "Нужен ли уполномоченный по правам человека в России // Государство и право 1993 №6
20) Холанёва К.Ю. "Правовой институт уполномоченного по правам человека" // Гражданин и право 2004 №5
21) Хаманева Н.Ю. Роль омбудсмена в охране прав граждан в сфере государственного управления // Советское государство и право. 1990, № 9.
22) Кикотъ В. О необходимости введения должности Народного правозащитника // Конституционный вестник 1991, № 8.
23) Место и роль омбудсмена в системе правового контроля // Правоведение. 1992, № 2.
24) Контроль за исполнительной властью в Великобритании: правовой институт омбудсмена // Полис. 1993, № 1.
25) Башимов М.С. "Становление перспективы института уполномоченного по правам человека" // журнал Российское право 1998 №7
