С одной стороны, монополистическое положение государственных предприятий ведет к росту цен на жилищно-коммунальные услуги и их низкому качеству. У данных организаций нет стимула к повышению качества обслуживания жильцов и снижению издержек.
С другой стороны, собственники помещений не только не имеют информации о своих возможностях в сфере организации обслуживания многоквартирных домов, но и не интересуются этим. Сложился стереотип пассивного поведения в вопросе обслуживания домов, когда жильцы возлагают решение всех вопросов на государство и созданные им обслуживающие предприятия.
Одновременно существует недовольство качеством обслуживания общего имущества многоквартирных домов, что ведет к нежеланию вносить высокую плату за жилищно-коммунальные услуги.
К указанным проблемам добавляется ряд правовых. Законодательство не только не поощряет активное поведение собственников помещений, но во многих случаях усложняет положение граждан, решивших изменить способ управления своим домом или сменить управляющую организацию. Отсутствие положительного опыта по созданию товариществ или найме частных организаций у собственников одних домов приводит к бездействию других домовладельцев.
При многообразии способов управления многоквартирным домом правовые нормы о каждом из них имеют большое количество недоработок, устранение которых является необходимым условием создания эффективной системы управления многоквартирными домами, повышения качества жилищно-коммунальных услуг и снижения их стоимости.
В доктрине вопросам правового регулирования управления многоквартирными домами уделяется мало внимания. В современной науке не разработаны основополагающие подходы к понятию и правовой сущности управления многоквартирным домом, без которых не представляется возможным создание комплексных представлений о способах управления многоквартирным домом. Отсутствие должного уровня научного анализа правовых механизмов управления многоквартирными домами отчасти обусловлено новизной современного законодательства. Важным является изучение правовой природы основных договоров, заключаемых при управлении многоквартирным домом, их предмета и существенных условий. В настоящее время данные вопросы являются дискуссионными.
В современной отечественной науке также недостаточно внимания уделено осуществлению и защите прав членов ТСЖ. Практически полностью отсутствуют работы, посвященные управлению многоквартирными домами жилищными кооперативами (далее - ЖК).
Имея большую социальную и экономическую значимость, при отсутствии существенного исторического опыта правового регулирования и постоянном изменении законодательства сфера собственности в многоквартирном доме и управления общим имуществом привлекает внимание цивилистов. Однако основной акцент при проведении исследований делался, как правило, на отношениях собственности на общее имущество в многоквартирном доме, которые являются основой для отношений по управлению многоквартирным домом. В ряде случаев изучалось правовое регулирование отдельных способов управления многоквартирными домами, в основном товариществами собственников жилья. В связи с этим ряд важных вопросов правового регулирования управления многоквартирными домами не исследован.
Мало внимания уделялось общим воззрениям на управление многоквартирным домом, его понятие, правовую сущность, практически не рассматривались вопросы управления домами ЖК и ЖСК, недостаточно изучалось непосредственное управление.
Жилищный кодекс РФ, как и иные нормативные правовые акты, не содержит определения управления многоквартирным домом. Между тем данное понятие является центральным в институте управления многоквартирными домами, который с каждым годом приобретает все большее значение для сферы жилищно-коммунального хозяйства и все чаще становится объектом цивилистических исследований. [12]
Уяснение содержания данного понятия возможно при системном рассмотрении различных правовых норм и научных работ, касающихся как управления в целом, так и управления многоквартирным домом в частности.
Действующее законодательство об управлении многоквартирными домами в первую очередь указывает на цели данной деятельности. В ч.1 ст.161 Жилищного кодекса РФ их выделяется четыре. Это обеспечение: [13]1) благоприятных и безопасных условий проживания граждан;
2) надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме;
3) решения вопросов пользования общим имуществом в многоквартирном доме;
4) предоставления коммунальных услуг гражданам, проживающим в многоквартирном доме.
В современной юридической литературе определение управления многоквартирным домом иногда дается только на основе приведенных целей. Например, авторами одного из Комментариев к Жилищному кодексу РФ указывается: "Часть 1 ст.161 ЖК РФ впервые определяет управление многоквартирным домом как деятельность, обеспечивающую благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг всем гражданам, проживающим в таком доме".
При описании управления как экономической категории учеными тоже выделяется ее целенаправленный характер. "Управление - …сознательное целенаправленное воздействие со стороны субъектов, руководящих органов на людей и экономические объекты, осуществляемое с целью направить их действия и получить желаемые результаты".
Таким образом, приведенные определения управления многоквартирным домом содержат такую значимую характеристику данного явления, как его целевая направленность. В то же время едва ли такие определения можно считать достаточно полно раскрывающими изучаемую правовую категорию.
В ЖК РФ и в ряде научных работ указывается на целенаправленный характер управления многоквартирными домами, а также перечислены способы управления. Статья 161 ЖК РФ закрепляет четыре цели, на достижение которых должна быть направлена деятельность управляющего.
В подзаконных нормативных правовых актах зачастую предусматриваются основные направления деятельности по управлению многоквартирным домом. Пункт 1.8 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных постановлением Госстроя России от 27.09.2003 № 170, рассматривает управление жилищным фондом как часть технической эксплуатации жилищного фонда, которая помимо собственно управления включает в себя также техническое обслуживание и ремонт строительных конструкций и инженерных систем зданий и санитарное содержание. [14]Управление жилищным фондом согласно указанному постановлению Госстроя России включает в себя организацию эксплуатации, взаимоотношение со смежными организациями и поставщиками, все виды работы с нанимателями и арендаторами.
В экономической литературе также выделяется круг лиц, с которыми осуществляется взаимодействие, - это собственники и пользователи объекта управления, а также подрядные организации.
Анализ основных целей доверительного управления имуществом, выделяемых В.В. Витрянским, [15]показал, что ряд направлений доверительного управления совпадают с целями управления многоквартирным домом (обеспечение сохранности имущества, реализации отдельных правомочий собственника, исполнения обязательств собственника перед третьими лицами - подрядными организациями и др.).
Управление многоквартирным домом схоже с доверительным управлением и в том, что управляющему передаются определенные правомочия собственника. Так, для достижения всех целей управления многоквартирным домом управляющий имеет доступ к общему имуществу многоквартирного дома (чердакам, подвалам, подъездам, оборудованию), может распоряжаться общим имуществом путем передачи его во временное пользование, если решение о возможности такой передачи принято собственниками помещений в многоквартирном доме.
В юридической литературе представлены достаточно разнообразные точки зрения по вопросу правовой квалификации управления многоквартирными домами. По мнению ряда авторов, управление домом является обязанностью собственников помещений в многоквартирном доме. Другие авторы полагают, что управление многоквартирным домом является правом. Третьи отмечают, что управление - это одновременно право и обязанность, исполнение обязанностей посредством реализации прав.
В законе по данному вопросу нет прямых положений. В ст.161 ЖК РФ указано, что обязанностью собственников помещений в многоквартирном доме является выбор одного из способов управления многоквартирным домом. Очевидно, что выбор способа управления многоквартирным домом предшествует деятельности по управлению и составной частью самого процесса управления не является. Таким образом, указание на обязанность собственников выбрать способ управления многоквартирным домом само по себе не означает, что управление многоквартирным домом является обязанностью.
Однако рассмотрение каждого отдельного способа управления показало, что при любом способе управления многоквартирным домом данная деятельность является обязанностью управляющего лица (собственников помещений в многоквартирном доме, ТСЖ, ЖК) перед собственниками помещений в многоквартирном доме. Даная обязанность предусмотрена законом и возникает на основании сложных юридических составов, включающих проведение общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, проведение конкурса по отбору управляющей организации, создание некоммерческих организаций, заключение договоров.
Обосновывается также, что управление многоквартирным домом не может считаться правом или совокупностью прав и обязанностей.
С учетом правовой сущности формулируется понятие управления многоквартирными домами.
В объективном смысле управление многоквартирным домом - это юридический институт, представляющий собой систему правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в связи с осуществлением управляющим субъектом целенаправленного воздействия на поведение собственников помещений в многоквартирном доме и других лиц по поводу обслуживания общего имущества в многоквартирном доме, предоставления коммунальных услуг.
В субъективном смысле управление многоквартирным домом - это гражданско-правовая обязанность по осуществлению путем совершения комплекса фактических и юридических действий управляющим субъектом (ТСЖ, ЖК, ЖСК, собственниками помещений в многоквартирном доме) воздействия на поведение собственников помещений в многоквартирном доме и других лиц по поводу обслуживания общего имущества в многоквартирном доме и предоставления коммунальных услуг, направленного на достижение установленных законом целей.
Данные определения дают представление об управлении многоквартирным домом и могут быть использованы в учебно-методической работе.
В результате комплексного подхода к правовым аспектам различных способов управления многоквартирным домом выявим правовую сущность управления многоквартирным домом, которая проявляется в двух аспектах:
управление многоквартирным домом как система норм представляет собой самостоятельный правовой институт;
управление многоквартирным домом в рамках конкретных правоотношений является обязанностью, предусмотренной законом и возникающей на основании сложных юридических составов, включающих проведение общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, организацию конкурса по отбору управляющей организации, создание некоммерческих организаций, заключение договоров. Данную обязанность в зависимости от способа управления несут собственники помещений в многоквартирном доме, ТСЖ, ЖК или иной специализированный потребительский кооператив перед собственниками помещений в многоквартирном доме.
