Как уже упоминалось выше, недра в соответствии с положениями Закона РФ «О недрах», включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью.
Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий утверждают государственные программы геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр, по представлению федерального органа управления государственным фондом недр и под контролем органов представительной власти решают вопросы недропользования, охраны недр и охраны окружающей среды.
В соответствии с Положением о Федеральном агентстве по недропользованию органом, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования, является Федеральное агентство по недропользованию[22].
Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура обратилась в Арбитражный суд с заявлением о признании недействительной лицензии на право пользования недрами, выданной Министерством экологии и природных ресурсов Республики Татарстан государственному унитарному предприятию.
В результате рассмотрения дела суд постановил, что «согласно Положению о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.06.2004 N 293, агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования. К его полномочиям отнесено и принятие решений об утверждении итогов конкурсов или аукционов на право пользования участками недр в установленном законодательством Российской Федерации порядке, а также выдача, оформление и регистрация лицензий на пользование недрами. Следовательно, Министерство экологии и природных ресурсов Республики Татарстан, выдав предприятию оспариваемую лицензию на право пользования недрами на месторождении "Южно-Биклянское", превысило свои полномочия»[23].
Водный кодекс РФ предусматривает, что водные объекты находятся в государственной собственности, за исключением случаев, предусмотренных законом (ст.2). Пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.
«Земельные участки, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью Российской Федерации, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более субъектов Российской Федерации или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к федеральной собственности»[24].
Находящиеся в государственной собственности водные объекты относятся к объектам общего пользования: любой гражданин вправе бесплатно пользоваться ими для личных и бытовых нужд, передвижения, пребывания, любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.
В соответствии с ФЗ «О животном мире» от 24.04.1995г. №52-ФЗ[25], животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в отношении объектов животного мира в порядке, определяемом настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормами международного права.
При этом объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке, могут находиться в частной, государственной, муниципальной или иных формах собственности.
По мнению Д.В. Бугаева, сомнительно наличие у государства в полной мере правомочий собственника – прав владения, пользования и распоряжения в связи с определенными особенностями данного объекта[26]. Эта проблема будет более подробно раскрыта ниже.
Можно сказать, что в основном на природные ресурсы превалирует государственная собственность. Юридически и по содержанию право государственной собственности не отличается от права собственности других субъектов. Конституция РФ и ГК РФ прямо устанавливают, что права всех собственников защищаются равным образом и не установлен приоритет государственной собственности.
§2. Особенности права собственности на природные ресурсы РФ, субъектов РФ и муниципальных образований
Проблема разграничения государственной собственности на природные ресурсы широко обсуждается в юридической литературе.
Конституция РФ определила перечень исключительных полномочий и предметов ведения Российской Федерации , вопросы совместного ведения РФ и субъектов РФ.
В сфере природопользования к совместному ведению РФ и субъектов РФ отнесены:
- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водами и другими природными ресурсами;
- разграничение государственной собственности;
- природопользование: охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;
- земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
Также проблема разграничения публичной собственности на природные ресурсы во многом коренится в несовершенстве ч.1 ст.9 Конституции РФ, которая устанавливает, что «земля и другие природные ресурсы используются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Зачастую трактовка и толкование указанной нормы происходит вне учета положений п. «в» ч.1 ст.72 Конституции РФ, закрепляющего механизм совместного ведения Российской Федерацией и ее субъектами вопросами владения, пользования и распоряжения природными ресурсами. Неправильная трактовка ч.1 ст.9 Конституции РФ приводит к заблуждению, что природные ресурсы должны находиться в собственности субъектов РФ, на территории которых находятся. В отсутствие четкого правового регулирования разграничения публичной собственности на природные ресурсы, субъекты РФ пытались самостоятельно ликвидировать пробел в законодательном регулировании вопроса посредством закрепления в конституциях и уставах исключительной собственности данного субъекта на природные ресурсы, находящиеся на его территории. Сложившийся законодательный и политический кризис был призван решать Конституционный суд РФ (далее – КС РФ), который своим определением[27] признал, что положения конституций указанных республик об отнесении к ведению республик вопросов, относящихся к совместному ведению, нарушает установленные Конституцией РФ разграничения предметов и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.
Показателен также следующий пример. Верховный суд РФ, рассмотрев кассационные жалобы Законодательного Собрания Ленинградской области и Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом на решение Ленинградского областного суда о признании недействующим отдельных положений областного Закона «29-оз от 31.05.2004г. «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Ленинградской области»[28], оставил иски без удовлетворения. Верховный суд указал, что оспариваемые нормы противоречат федеральному законодательству (ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», ст.432 ГК РФ, ст.37 ЗК РФ).
Данные нормы закона наделяли орган исполнительной власти Ленинградской области правом устанавливать случаи, когда муниципальный образования приобретают преимущественное право покупки земельного участка, возлагали обязанность направлять извещения о намерении продать земельный участок в правительство Ленинградской области и в администрацию муниципального образования, на территории которого расположен этот земельный участок. Данный закон вводил также дополнительное правило для оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в виде возврата извещения продавцу при определенных условиях, что могло оказать влияние на длительность процедуры оборота земельных участков. Согласно же п.5 ст.1 ФЗ от 24.07.2002г. №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»[29] субъекты РФ не вправе принимать законы и иные нормативные акты, содержащие дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.
Компетенция государственных и муниципальных органов в сфере оборота земли определяется в зависимости от принадлежности земель. Земельными участками, находящимися в федеральной собственности, распоряжаются федеральные государственные органы; землями субъектов – уполномоченные органы субъектов РФ; муниципальными землями – муниципальные органы (ст.ст. 9-11, 29 ЗК РФ).
Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
По мнению А.С. Корсуновой, «основным моментом в разграничении права собственности должно оставаться исключительное право государства на недра. В собственность субъектов РФ могут быть переданы только общераспространенные месторождения недр. Система недропользования должна базироваться на укреплении системы совместного управления недрами. При этом недра должны остаться в исключительной собственности Рф, а полномочия по управлению государственной собственностью должны распределяться между центром и регионами»[30].
Лесной кодекс РФ устанавливает федеральную собственность на земли лесного фонда и лесные участки из состава этих земель, но при этом полномочия по управлению лесами переданы на уровень субъектов РФ и должны осуществляться за счет субвенций из федерального бюджета.
Интересен также вопрос о праве на такой объект, как атмосферный воздух. Как отмечает С.А. Боголюбов, на атмосферный воздух право собственности пока не объявлено, но исходя из того, что государство устанавливает квоты и подписывает международные соглашения о своих обязательствах по контролю и загрязнению воздуха, взыскивает штрафы за превышение выбросов в атмосферу, устанавливает правила поведения в области охраны атмосферного воздуха, то оно становится «продавцом воздуха»[31].
Однако нельзя не отметить, что право собственности, как и другие вещные права, остается институтом, прежде всего, гражданского права, и в соответствии с его нормами установление права собственности возможно только на объекты, имеющие индивидуальные или родовые признаки, которые позволяют выделить эти объекты из массы других подобных объектов.
§3. Правовые проблемы реализации права публичной собственности на природные ресурсы
Земля и земельные ресурсы являются одним из важнейших природных объектов.
