Влияние международных моделей полицейской охраны общественного порядка в Латинской Америке: экспериментальные программы поддержания правопорядка с привлечением населения
Влияние международных моделей полицейской охраны общественного порядка в Латинской Америке: экспериментальные программы поддержания правопорядка с привлечением населения
Полицейская практика и научные исследования
Фрюлинг Х.
Рост преступности в Латинской Америке повлиял на многочисленные институционные изменения, начиная от усилий, направленных на реформирование процедуры уголовного правосудия, разработки моделей состязательного и устного судебного процесса, мобилизацию населения на обеспечение самозащиты и наконец на разработку экспериментальных программ полицейской охраны общественного порядка с привлечением населения. К проведению этих экспериментальных программ приступили в начале 1990-х годов в Копакабане, г. Рио-де Жанейро. Подобные программы стали осуществляться в других районах Латинской Америки. Эти опыты и усилия в этом направлении поддерживали международные организации и правительства других стран, заинтересованные в снижении преступности и насилия, в том числе высокого уровня насилия среди служащих полиции, а также в усилении ответственности полиции перед обществом. В данной статье рассматриваются результаты некоторых экспериментальных программ, их недостатки и их положительные стороны. Дается анализ трудностей, с которыми столкнулись при осуществлении программ полицейской охраны общественного порядка с участием населения в регионе, а также некоторых реалистических целей, которых удалось достичь, но что оказалось гораздо меньшим, чем было в начале запланировано.
Введение
В течение десятилетия с начала 1991 года были приложены все усилия по реформированию деятельности полиции в Латинской Америке. Одним из факторов, который послужил мотивом для этих усилий, было подписание соглашения о мире между правительством и представителями вооруженной оппозиции в Сальвадоре и Гватемале в 1991 и 1996 годах соответственно. В обоих случаях мирное соглашение предусматривало создание новой гражданской полиции вместо прежней полиции, которая действовала под покровительством военных. В проведении этих реформ принимали участие различные международные организации и они осуществлялись параллельно с институционными изменениями, которые повлияли на систему уголовного правосудия через посредство введения устного судебного разбирательства (процесса) и обвинительных процедурных систем (Stanley, 1999; смотрите также Neild, 2002).
В последующие годы инициативы по реформированию деятельности полиции распространились в других частях региона. На эти процессы повлияла модель полицейской охраны общественного порядка с привлечением населения, разработанная в Северной Америке и Европе в 1980-х годах, и получившая единодушную поддержку со стороны много сторонних институтов, как например Межамериканского банка развития, который рассматривал изменения как подходящий путь к более демократическому поддержанию правопорядка силами полиции (Frühling, 2004). Попытки осуществить программы полицейской охраны общественного порядка с участием населения нередко находили техническую или финансовую поддержку со стороны правительств, различных организаций и научно-исследовательских центров за пределами региона.
В настоящей статье анализируется начальный процесс реформирования деятельности полиции в Латинской Америке, а также причины того, почему поддержание правопорядка с привлечением населения было в фокусе внимания многих этих процессов. Результаты четырех экспериментальных программ поддержания правопорядка с привлечением населения в г. Сан-Паулу, Бразилия; г. Вила Нуева, Гватемала; г. Богота, Колумбия; и г. Белу-Оризонти, Бразилия – служат полезным примером для дискуссии по вопросу о трудностях, с которыми сталкиваются при введении этой иностранной модели в контексте Латинской Америки, а также о положительных результатах, которые могут быть получены посредством осуществления программы поддержания правопорядка с привлечением населения.
Начало реформирования деятельности полиции
На проявление инициатив в области реформирования деятельности полиции, о чем говорится в этой статье, повлияли три фактора, которые влияют на их характеристику и содержание. Первым из этих факторов является процесс демократизации, который происходил в течение 1980-х и 1990-х годов во многих странах данного региона. Этот процесс обратил внимание на несовместимость (несоответствие) между нормами демократии и правами человека и действиями полиции Латинской Америки. Во-вторых, значительный рост преступности почти во всех странах Латинской Америки сопровождался очевидным наличием вопроса о преступности как неотложной проблемы, которую необходимо решать с помощью органов государственной власти. Это настроение граждан, о котором удалось узнать в результате различных опросов общественного мнения, привело к попыткам преобразовать полицию, деятельность которой считали неэффективной, а самих служащих полиции – коррумпированными. Последним фактором, повлиявшим на реформирование деятельности полиции, было положение с государственной реформой, широко распространенное в последнее время в Латинской Америке, как и во всем мире. Для этих реформ характерно резкое снижение государственного аппарата, приватизация некоторых функций правительственного аппарата, децентрализация других функций местных и региональных органов власти и поиски механизмов подотчетности с целью обеспечения эффективности государственных учреждений (Bresser Pereira, 1999). В свете этих изменений все в большей и большей степени становятся очевидными недостатки национальных правоохранительных органов.
Влияние демократизации в Латинской Америке
Создание новых демократических государств в Латинской Америке в течение 1980-х и 1990-х годов позволило выступить с критикой в адрес злоупотреблений со стороны полиции, которые были распространены во время предыдущих авторитарных режимов. Например, анализ применения насилия гражданской полицией, основанный на обвинениях, представленных в Департамент внутренних дел гражданской полиции г. Бахиа (Бразилия), дал тревожные результаты: из общего числа 1140 жалоб о применении насилия этой полицией в течение 1993-97 гг. в 12% жалоб содержались заявления о применении пыток, в 15,61% говорилось об избиении граждан, в 6,84% говорилось об угрозах смерти и в 2,8% - об убийстве, в общей сложности 40% жалоб за этот период были связаны с применением насилия. Подавляющее большинство этих жалоб были списаны (сданы в архив) и по ним не было принято никаких мер, или не были даны рекомендации о принятии административных санкций (Lemos Nelson, 2001). Эта ситуация не только указывает на серьезность нарушений, предположительно совершенных полицией, но также отражает отсутствие внутреннего административного контроля за поведением служащих полиции.
Подобная картина наблюдалась и в г. Сан-Паулу и средства массовой информации тщательно скрывали информацию об инцидентах жестокого обращения полиции с гражданами в этом бразильском штате. В 1991 году военной полицией было убито 1056 граждан, а в 1992 году эта цифра возросла до 1421 человек. Однако, в 1995 году полицией было убито 592 человека, в 1996 году – 368 человек и в 1997 году – 405 человек. Частично это уменьшение числа убитых, возможно, явилось результатом критики деятельности полиции.
В феврале 1993 года в г. Богота, Колумбия был предан гласности ряд серьезных преступлений, совершенных полицией. В результате низкого уровня доверия к полиции было решено приступить к осуществлению реформы, чтобы восстановить репутацию полиции, которую считали коррумпированной, неэффективной и занимающейся торговлей наркотиками.
Согласно резолюции тогдашнего министра обороны Пардо Руеда процесс начался в том же году: двум комиссиям поручили оценить обстановку и разработать ряд предложений с целью реформирования деятельности полиции. С помощью усилий этих двух комиссий был принят Закон 62 от 1993 года. Реформы начались с назначения генерал-майора Серрано начальником Национальной полиции Колумбии в 1994 году. Конгресс дал генерал-майору особое право увольнять служащих полиции по обоснованному обвинению в вовлеченности в коррупцию. Было уволено 7000 служащих полиции. В отличие от других процессов "проведения чистки рядов" эта инициатива воспринималась как заслуживающая доверия и она коснулась всех уровней, не только низших чинов.
Злоупотребления можно было отчасти объяснить институционным насилием, получившим широкое распространение в обществе, даже если это насилие является незаконным. Культурное признание (принятие) насилия, по-видимому, даже сильнее в те времена, когда гражданские гарантии были временно приостановлены (Lemos-Nelson, 2001). В то же самое время системы внутреннего и внешнего контроля за поведением служащих полиции не отвечают требованиям, даже если есть желание исправить незаконные действия (Palmieri, Martinez, Sorro, Thomas, 2001).
Рост преступности в Латинской Америке
Вторым фактором, влияющим на инициативы, направленные на реформирование деятельности полиции в Латинской Америке, является рост преступности, который в последние годы наблюдается во всем регионе. По утверждению Панамериканской организации здравоохранения в 1998 году процент убийств в Колумбии составил 54 тяжких убийств на 100000 человек населения, в Венесуэле – 20 (в 2000 году эта цифра возросла до 33), в Эквадоре – 15.1, в Бразилии – 26 и в Мексике – 15.7. Кроме того, некоторые города в этих странах имеют гораздо более высокий процент убийств, чем средний процент убийств, характерный для их страны. Например, процент убийств в г. Кали, Колумбия, составляет 94 на 100000 жителей, а в г. Каракас, Венесуэла, процент составляет 71 на 100000 жителей. Что касается других преступлений, то даже в странах с низким процентом убийств отмечается высокий процент виктимизации в результате совершения других преступлений. Например, последний сравнительный анализ среди нескольких стран показал, что Чили имеет высокий процент виктимизации в результате совершения роббери (ограблений) (смотрите Обзор виктимизации в городских районах, 2003).
Этот рост преступности привел к усилению недоверия к полиции и довольно широко распространенному ощущению небезопасности. По утверждению Даммерта и Малоне недоверие к полиции явилось одним из главных факторов распространенного ощущения небезопасности среди граждан общества (Dammert & Malone, 2002). В связи с ростом уровня преступности на общественное обсуждение был вынесен вопрос о необходимости улучшения подготовки служащих полиции и повышения их ответственности, а также о необходимости изменения стратегии правоохранительных органов. В то время как одни подчеркивали необходимость расширения функций полиции и прав по осуществлению контроля, другие предлагали продумать способы привлечения граждан общества к участию в деятельности полиции, что способствовало бы повышению подотчетности (ответственности) правоохранительных органов перед обществом, что касается эффективности их деятельности.
Кроме того, прогрессивное применение программ поддержания правопорядка с привлечением населения также соответствовало принципам процесса осуществления государственной реформы в Латинской Америке. Иначе говоря, экономические и политические факторы привели к изменениям в управлении государством, что сделает правительство более ответственным (подотчетным) и приблизит государственные службы к гражданам. Процесс реформирования подчеркнул децентрализацию функций по отношению к органам местной власти и усилил гибкость принципов государственного управления. Применительно к полиции эти изменения нашли отражение в поддержании правопорядка с привлечением населения.
