Необходимо подчеркнуть, что точка зрения о существовании административно-процессуальных мер аргументировано обосновывается в науке административного права[19].
Все административно-процессуальные меры объединяет то, что они урегулированы нормами административно-процессуального права[20], их общее назначение состоит в обеспечении реализации норм материального (главным образом административного) права.
Административно-процессуальные меры реализуются в рамках административного процесса, т.е. при разрешении индивидуальных конкретных дел в сфере государственного управления исполнительно-распорядительными органами, в рамках деятельности, в ходе осуществления которой возникают общественные отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права[21].
В вопросе о понятиях и особенностях административного процесса существуют две позиции. Первая - представлена в работах Н.Г. Салищевой, О.В. Иванова, М.И. Пилютина, А.В. Самойленко и др., получила наименование «юридической концепции» административного процесса. Вторая - проводимая в работах В.Д. Сорокина, А.П. Коренева, В.М. Манохина, Д.Н. Бахраха и др. имеет своей целью доказать, что административный процесс не может замыкаться в юрисдикционных рамках, а представляет собой явление более широкого плана.
Представители «юрисдикционной концепции» рассматривают административный процесс как «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»[22]. Основным недостатком данной концепции является стремление построить административный процесс как копию процессов уголовного и гражданского.
С таким пониманием, на наш взгляд, согласиться нельзя, так как при этом не учитывается связь административного процесса с государственным управлением, юридическим выражением которого он является.
Другие авторы дают более широкое толкование административного процесса. Так В.Д. Сорокин рассматривает административный процесс как «порядок разрешения индивидуальных конкретных дел в сфере государственного управления исполнительно-распорядительными органами, как деятельность в ходе которой возникают общественные отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права»[23]. По мнению Д.Н. Бахраха административный процесс представляет собой «правовую форму управления, разновидность управленческой деятельности и регламентируется административно- процессуальными нормами»[24].
Мы разделяем позицию сторонников широкого понимания административного процесса, так как: во-первых процесс есть определенное выражение государственной деятельности; во-вторых процесс - это динамическое понятие, во всех случаях означающее деятельность соответствующих государственных органов; в-третьих - основное свойство процесса в том, что это исключительно юридическая деятельность; в- четвертых, принципиальное значение имеет тот факт, что все разновидности процесса представляют собой юридически-результативную деятельность.
В самом общем виде административный процесс можно представить как «систему целесообразных действий, направленных на решение определенных материально-правовых административных вопросов»[25]. В.Д. Ардашкин отмечает, что процессуальные, т.е. «промежуточные», «способствующие»[26], действия оформляют, опосредствуют «развертывание» в полном объеме материальных норм. «Стремясь к наиболее эффективному претворению в жизнь материально-правовых установлений, государство придает вспомогательным, опосредствующим отношениям обязательную силу, подвергая их правовому регулированию»[27]. Причем в ранг общеобязательных возводятся наиболее целесообразные, наиболее значимые «промежуточные» действия, позволяющие достичь искомого результата наиболее рациональным и экономным путем[28].
При характеристике административно-процессуальных мер важно проанализировать сущность процессуальных действий, составляющих их содержание. Представляется, что такой анализ позволит соотнести процессуальные меры с иными процессуальными действиями.
Концепция процессуальных действий в наибольшей степени разработана специалистами гражданского и уголовного процесса. Представляется необходимым изложить в обобщенном виде наиболее важные соображения о понятии процессуальных действий, заимствованные из наук гражданско-процессуального и уголовно-процессуального права, которые необходимы для понимания процессуальных действий в административном процессе.
Основой для понимания процессуальных действий как определенного единства явлений служат характерные признаки, являющиеся общими для всех процессуальных действий и выражающие их сущность. Следует отметить, что для всех процессуальных действий характерно то, что они являются способами осуществления процессуальных прав и обязанностей, совершаются субъектами процессуальных отношений и подчиняются общей процессуальной форме[29], под которым понимается установленный законом процессуальный порядок деятельности участников процесса по разбирательству дела. Их общее назначение состоит в обеспечении реализации материальных норм права при разрешении различных индивидуально-конкретных дел.
Представителями науки уголовного процесса процессуальные действия рассматриваются в основном в прикладном плане - в рамках способов собирания и проверки доказательств[30]. Причем, главное внимание уделяется следственным действиям как основным средствам установления обстоятельств, имеющих значение для уголовного дела, и характеризующимся самостоятельной и детальной процедурой производства[31].
Процессуальные действия, применительно к административному процессу, можно рассматривать, на наш взгляд, как совокупность действий субъектов административно-процессуальных отношений, совершаемых ими в осуществление процессуальных прав и обязанностей, подчиненных общей процессуальной форме и направленных на обеспечение реализации норм материального (главным образом административного) права при разрешении индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления.
С учетом изложенного, представляется, что основное отличие процессуальных мер от иных процессуальных действий заключается в следующем. Как было уже отмечено, процессуальными действиями являются предусмотренные процессуальными нормами действия различных участников процесса. Следовательно, в состав процессуальных мер входят только те процессуальные действия, которые совершаются субъектами, наделенными процессуальными полномочиями выступать от имени государства, правомочными осуществлять расследование или вершить правосудие, подкрепленное в необходимых случаях государственным принуждением[32]. Таким образом, процессуальные меры соотносятся с иными процессуальными действиями как часть и целое.
Следует отметить, что, анализируя различные процессуальные меры, ряд ученых отмечает то бесспорное положение, что двуединая задача принуждения и убеждения, присущая все юридической природе как материального, так и процессуального права, должна находить свое проявление и в институте процессуальных мер[33]. При этом обосновывается точка зрения о возможности существования процессуальных мер непринудительного характера[34].
Возбуждение дела об административном правонарушении является первой стадией административного производства и представляет собой совокупность действий, направленных на установление факта административного правонарушения и определения подведомственности дела.
Дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, при наличии следующих условий:
1. если для этого имеется хотя бы один из поводов, предусмотренных данной статьей;
2. достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.
В каждом случае вопрос о достаточности данных для возбуждения дела об административном правонарушении разрешается уполномоченным лицом по своему внутреннему убеждению, но для получения дополнительных сведений и материалов может потребоваться административное расследование.
Частью 4 ст. 28.1 КоАП РФ определены действия, с момента совершения которых дело об административном правонарушении считается возбужденным. Момент возбуждения дела об административном правонарушении зависит от характера правонарушения.
Дело об административном правонарушении может быть возбуждено с момента:
1. составления первого протокола о применении мер обеспечения административного производства, предусмотренных КоАП;
2. составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;
3. вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования;
4. оформления предупреждения или наложения административного штрафа на месте совершения административного правонарушения в случае, если протокол не составляется.
Положения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренные ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ, связаны с нововведениями, установленными п. 2 и 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, относящими поступившие к уполномоченному должностному лицу материалы, сообщения и заявления к поводам для возбуждения дела об административном правонарушении.
Частью 2 ст. 28.2 КоАП РФ законодательно определяется содержание протокола об административном правонарушении, он должен содержать сведения, необходимые для квалификации административного правонарушения и привлечения виновного лица к ответственности. В протоколе об административном правонарушении указываются: дата и место его составления, должность, фамилия, имя, отчество лица, составившего протокол, фамилии, адреса свидетелей и потерпевших, место, время совершения правонарушения и т.д. Существенное значение имеет указание должности лица, составившего протокол об административном правонарушении, поскольку в случае составления протокола неуполномоченным лицом он признается ничтожным.
Статья 28.3. КоАП РФ определяет перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы о тех или иных видах административных правонарушений. Данный перечень содержит более 80 субъектов (например, должностные лица налоговых, таможенных, пограничных органов, должностные лица органов внутренних дел и т.д.) В соответствии с данной статьей протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, в пределах компетенции соответствующего органа.
Возможность прекращения производства по делу об административном правонарушении до передачи дела на рассмотрение связана с обстоятельствами, исключающими производство по делу. Сюда относятся: отсутствие события административного правонарушения, отсутствие состава административного правонарушения, действия лица в состоянии крайней необходимости, издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания, отмена закона, установившего ответственность за данное правонарушение, истечение сроков давности привлечения к административной ответственности, смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу и др. (ст. 24.5).
