Базовые законы четко определяют цель и объем передаваемых законодательных полномочий, также как и принципы и критерии, которые должны быть соблюдены при их осуществлении. При предоставлении полномочий на переработку законодательных текстов устанавливаются пределы нормотворчества в соответствии с законодательными полномочиями и указывается, следует ли ограничиться выработкой одного текста, или предусматривается возможность упорядочения, классификации и согласования нескольких законодательных текстов.
Базовые законы ни в коем случае не могут:
а) разрешать изменение самого базового закона;
б) предоставлять право устанавливать нормы, имеющие обратную силу.
Право законодательной инициативы принадлежит Правительству, Конгрессу и Сенату в соответствии с Конституцией и регламентами палат. Собрания автономных Сообществ могут обращаться к Правительству с просьбой о принятии законопроектов, как и представлять в Президиум Конгресса законодательные предложения, уполномочивая в упомянутую Палату для их защиты не более трех членов Собрания[9].
Органический закон определяет условия и способы осуществления народом инициативы по представлению законодательных предложений. В любом случае требуется сбор не менее 500000 заверенных подписей. Такая инициатива не может иметь места по вопросам, относящимся к органическим законам, вопросам, связанным с налогообложением, международным отношениям и праву помилования.
Совет министров принимает законопроекты, которые потом вносит на рассмотрение Конгресса с изложением мотивов и предпосылок, необходимых для их рассмотрения.
После принятия обычного или органического законопроекта в Конгрессе депутатов председатель Конгресса сообщает немедленно об этом председателю Сената, который, в свою очередь, выносит законопроект на рассмотрение своей палаты. Сенат в течение двух месяцев с момента получения текста может мотивированным посланием наложить вето или вносить поправки в текст. Вето принимается абсолютным большинством голосов. В случае применения вето для передачи проекта на подпись Королю, требуется утверждение первоначального текста абсолютным большинством голосов в Конгрессе, либо утверждение простым большинством по прошествии двух месяцев со дня его предложения, либо принятие или отклонение Конгрессом поправок простым большинством голосов.
Двухмесячный срок, предоставляемый Сенату для осуществления права на вето или внесения поправок, сокращается до двадцати календарных дней для законопроектов, объявленных Правительством или Конгрессом депутатов срочными.
Король подписывает в пятнадцатидневный срок законы, принятые Генеральными кортесами, и дает распоряжение об их немедленном обнародовании.
Таким образом, парламент Испании - Генеральные кортесы, - являясь законодательным органом государственной власти, обладает достаточно широкими полномочиями.
3. Правительство Испании
Исполнительная власть олицетворяется в определенной системе государственных органов, связанных между собой по вертикали и горизонтали. На высшей ступеньке этой системы стоит правительство, возглавляемое главой государства или премьер-министром.
Правительство - это коллегиальный орган государственной власти общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (то есть административной) деятельностью в стране. В его состав входят руководители наиболее значительных органов центральной администрации, а иногда и представители нижестоящей администрации[10].
Правительство формально занимает третье место в иерархии высших органов государственной власти Испании. Правовое положение Правительства Испании закрепляется, прежде всего, в Конституции. Конституция определяет место Правительства в системе государственных органов Испании, его состав, порядок образования, основные направления деятельности, задачи и полномочия, отношения с другими государственными органами, организационные формы деятельности. Конституция Испании предоставляет Правительству широкие полномочия, одновременно ограничивая их исполнение Конституцией и законами.
В 1997 году был принят Закон о Правительстве, где более детально закрепляется правовое положение Правительства. С принятием данного закона произошли значительные изменения как в порядке формирования и отставки Правительства, так и в самой структуре органа. Правительство получает большую независимость и полномочия, количественно и качественно изменяется состав Министерств и департаментов.
Правительство осуществляет руководство внутренней и внешней политикой, управление гражданскими и военными делами и защитой государства. Оно осуществляет исполнительные и распорядительные функции в соответствии с Конституцией и законами.
В соответствии со статьей 98 Конституции Испании Правительство состоит из председателя, его заместителей, министров и других членов Правительства, предусмотренных законом. Если Конституция определяет основных членов Правительства и допускает расширение состава Правительства законодательным путем, то Закон о Правительстве содержит закрытый перечень членов Правительства: Председатель, Вице-председатель или Вице-председатели и министры. Таким образом, вопрос о включении Государственного Секретаря в состав Правительства - вопрос, вызывавший ранее острую полемику, - решается отрицательно.
Испания, являясь парламентской монархией, предоставляет Председателю Правительства доминирующую роль. По этому поводу известный испанский государствовед Р.Ф. Карвахаль еще в 1972 году, то есть за три года до смерти Франко, писал о том, что личность Председателя Совета Министров должна получить в стране особый вес и престиж[11].
Давая детальный анализ полномочиям Председателя Правительства, можно выделить компетенцию, которую тот осуществляет в качестве Председателя (например, полномочие формировать политическую программу Правительства и вносить ее на рассмотрение Конгресса Депутатов), и полномочия, которые он выполняет в качестве члена Правительства (например, руководство внешней и внутренней политикой, гражданской и военной администрацией и обороной государства).
В науке сравнительного конституционного права выделяют три принципа, на основании которых может действовать правительство:
1) принцип канцлера, в соответствии с которым председатель составляет высшую единицу, которая руководит, координирует, формирует и персонализирует ответственность органа;
2) министерский или департаментский принцип, в соответствии с которым министры руководят и несут ответственность за деятельность соответствующих департаментов;
3) принцип кабинета, в соответствии с которым правительство функционирует в качестве целостного органа, солидарно ответственного за свою деятельность[12].
Функционирование Правительства Испании обусловливается именно принципом канцлера.
Председатель руководит деятельностью Правительства, координирует функции остальных его членов, независимо от полномочий и прямой ответственности за осуществление своей деятельности каждого из них.
Члены Правительства не могут осуществлять другие представительные функции, кроме предусмотренных парламентским мандатом, а также любые другие общественные функции, не относящиеся к их должности, а также не могут заниматься профессиональной или коммерческой деятельностью. Статус и несовместимость должностей членов Правительства определяется законом.
Таким образом, Председатель Правительства Испании, как и другие его члены, не может осуществлять никаких иных представительских функций, кроме функций, связанных с обладанием парламентским мандатом, а также не может заниматься деятельностью, не совпадающей с его работой как члена Правительства. Такое положение испанского законодательства весьма специфично. В отличие от многих других государств, где члены правительства могут заниматься медицинской, научной, художественной, юридической или религиозной деятельностью, члены Правительства Испании - непременно профессиональные политики или администраторы, обязанные посвящать работе все свое время и силы[13].
После каждого обновления состава Конгресса депутатов и в предусмотренных Конституцией случаях Король после предварительных консультаций с представителями политических групп, представленных в Парламенте, предлагает через председателя Конгресса кандидатуру на пост председателя Правительства.
Кандидат на должность председателя Правительства представляет перед Конгрессом депутатов политическую программу Правительства в предлагаемом составе и запрашивает вотум доверия Палаты.
Если Конгресс депутатов абсолютным большинством голосов его членов выражает вотум доверия предложенному кандидату, Король назначает его на пост председателя Правительства. Если же указанное большинство не будет получено, та же кандидатура ставится на голосование через 48 часов после первого, причем вотум доверия признается полученным при простом большинстве голосов.
Если при повторном голосовании не получен необходимый вотум доверия, вносятся новые предложения в порядке, предусмотренном в предыдущих пунктах.
Если по истечении двухмесячного срока с момента первого голосования о назначении председателя Правительства ни один из кандидатов не получит вотума доверия, Король распускает обе палаты и назначает новые выборы с согласия председателя Конгресса.
По представлению председателя Правительства Король назначает на должность и освобождает от должности остальных членов Правительства.
Правительство подает в отставку после проведения всеобщих выборов, в предусмотренных Конституцией случаях отказа в парламентском доверии, а также в случае отставки или кончины председателя. Правительство в отставке продолжает осуществлять свои функции, пока не будет сформировано новое Правительство.
Председатель и другие члены Правительства, в соответствующих случаях, подлежат уголовной ответственности перед Уголовной Палатой Верховного Суда. Обвинение в измене или в любом преступлении против безопасности государства во время осуществления членами Правительства своих полномочий может быть предъявлено лишь по инициативе одной четверти части членов Конгресса и с согласия абсолютного большинства голосов его членов.
За свою политическую деятельность Правительство несет солидарную ответственность перед Конгрессом депутатов.
Палаты и их Комиссии могут затребовать через своих председателей любую необходимую информацию и содействие от Правительства и его ведомств, как и от любых должностных лиц Государства и автономных Сообществ.
Согласно статье 111 Конституции Правительство и каждый из его членов обязаны отвечать на запросы и вопросы, обращенные в их адрес в Палатах. Регламенты предусматривают для таких целей определенное еженедельное минимальное время.
Конгресс депутатов может поставить вопрос о политической ответственности Правительства посредством принятия постановления о недоверии абсолютным большинством голосов.
Постановление о недоверии должно быть предложено по меньшей мере одной десятой частью депутатов и должно включать в себя предложение о кандидатуре на должность председателя Правительства.
Постановление о недоверии не должно ставиться на голосование ранее, чем через пять дней со дня его внесения. В течение двух первых дней упомянутого срока могут быть внесены альтернативные постановления.
Если Конгресс отказывает в доверии Правительству, оно подает Королю заявление об отставке, после чего назначается новый председатель Правительства.
Если Конгресс принимает постановление о недоверии, Правительство подает Королю заявление об отставке, а кандидат, представленный постановлением, рассматривается как получивший доверие Палаты. Король назначает его председателем Правительства.
