Центральная комиссия референдума Российской Федерации участвует в законодательном процессе согласно Федеральному закону от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации»[11], обеспечивая проведение всенародного голосования в России. К обязанностям Председателя Центрального избирательного совета в Испании относятся подведение итогов общенациональных референдумов, их официальное объявление, в том числе путем немедленного сообщения председателям правительства и палат парламента. Таким образом, осуществляя свои полномочия, данное должностное лицо является субъектом законодательного процесса.
Некоторые субъекты законодательного процесса должны отвечать специальным требованиям, относящимся к их численности:
1) предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ должно быть поддержано при голосовании группой численностью не менее трех пятых от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы;
2) граждане России могут приобрести статус субъектов законодательного процесса — инициаторов проведения референдума, объединившись в группу численностью не менее двух миллионов человек (ст. 8 Федерального закона «О референдуме Российской Федерации»).
Институт народной инициативы, предусмотренный законодательством рада стран, требует объединения в группу определенной численности (в Италии - 50 тыс. человек, в Бразилии - не менее 1% избирателей из не менее 5 штатов).
Таким образом, субъектами законодательного процесса являются субъекты права законодательной инициативы, а также граждане и их объединения, лица, обладающие специальной правосубъектностью (депутаты), их объединения, а также государственные органы, их подразделения, государственные, общественные организации, научные учреждения, которые тем или иным образом участвуют в создании закона.
Все субъекты могут быть разделены на следующие группы:
1) в обязательном порядке участвующие в законодательном процессе;
2) участвующие в законодательном процессе в силу специфики конкретного законодательного акта.
К первой группе относятся те, чье участие в законодательном процессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни государства: Парламент (его депутаты), палаты, комитеты, комиссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно связанные с движением закона от реализации права законодательной инициативы до опубликования.
Указанные лица и органы всегда участвуют в законодательном процессе, поскольку это связано с их обязанностями. Исполнение возложенных обязанностей не исключает того, что в этом же процессе они могут реализовать предоставленные им права. Например, депутат Государственной Думы в России после осуществления права законодательной инициативы принимает участие в работе комитета и участвует в голосовании.
Вторую группу составляют те, чье участие в создании закона связано со спецификой конкретного законодательного процесса. Последняя может быть вызвана видом нормативного акта (конституция, поправки к ней), важностью общественных отношений, подлежащих регулированию (например, расходование федерального бюджета), процедурой принятия закона (референдум), особенностями сферы деятельности государства и общества (реализация законодательной инициативы высшими судебными органами по вопросам их ведения).
Все субъекты законодательного процесса:
1) участвуют в этом процессе в силу своих полномочий (прав и/или обязанностей), установленных, как правило, конституциями и принятыми в соответствии с ней иными законами;
2) совершают в рамках законодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимобусловленные выполнением другими субъектами процесса возложенных на них полномочий, то есть действия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом;
3) действуют в рамках нормативно определенных процедур, вызывают (как правило) юридически значимые последствия;
4) действуют с целью создания закона.
Значение законодательного процесса в первую очередь связано с его ролью в механизме законотворчества.
Всякое государство выполняет социальную функцию. Его возникновение и существование связаны с наличием социальной асимметрии в обществе[12], которую оно разрешает, совершая управленческие действия в отношении общества. Конкретные пропорции разграничения сфер влияния между государством и гражданским обществом зависят от уровня развития последнего, наличия у него надежных механизмов самоуправления. Однако в любом случае государство определяет «правила» (в том числе и в нормативной форме), в силу которых «игра» различного рода сил должна заканчиваться социальным консенсусом.
Правотворчество государства - одна из форм управления обществом. Нормы законов являются прямым результатом деятельности институтов власти и их исполнение зависит от того, насколько точно были оценены возможность и необходимость законодательного регулирования процессов, происходящих в различных сферах государственной и общественной жизни.
Создание нормативного акта напрямую связано с выявлением потребностей общества, закономерностей его развития, поскольку в философско-правовом смысле целью законотворчества является согласование интересов различных социальных групп общества путем их перевода на язык норм права[13].
Право оказывает активное влияние на сознание общества в процессе взаимодействия с ним.
Введение в действие закона означает создание условий, позволяющих субъектам общества беспрепятственно и эффективно удовлетворять многообразные интересы и потребности[14]. Это в свою очередь приводит к качественному и количественному изменению таких потребностей, что вызывает необходимость в установлении новых нормативных регуляторов (т.е. принятии новых законов для регулирования развивающихся отношений в обществе).
Таким образом, закон — это не только результат восприятия, познания и прогнозирования законодателем потребностей общества: в отношениях «нормативная среда - правосознание общества» поступательное развитие одного элемента взаимосвязанно и взаимообусловлено изменениями качественных и количественных характеристик другого.
С этой точки зрения, природа законотворчества заключается в выявлении, освоении существующих интересов личности, общества, государства и влиянии на них через закрепление в юридической форме норм поведения.
Законодательный процесс является формально-юридическим выражением законотворческой функции государства. Он «отвечает» за технологию создания закона. В результате последовательной реализации составляющих его процедур в правовой среде начинает официально действовать новый закон - нормативный акт, создающий, изменяющий или отменяющий нормы права, а значит, влияющий на массовое правосознание общества.
Анализируя значение законодательного процесса, нельзя не учитывать того факта, что он составляет содержание деятельности парламентов.
Правотворческая деятельность парламентов претерпела исторически серьезные изменения, однако принятие законов продолжает оставаться главной функцией высших представительных органов власти. Стабильная нормативная регламентация процесса создания закона обеспечивает:
1) качественный уровень подготовки формы и содержания нормативного акта;
2) привлечение широкого спектра мнений различного рода политических сил с целью максимальное обеспечения интересов различных социальных групп;
3) эффективные механизмы контроля деятельности высших органов государственной власти в процессе законотворчества.
Таким образом, законодательный процесс имеет значение и только как процессуальная сторона законотворчества, отражающая его формальное содержание, но и является стабилизирующим фактором правовой системы общества.
ГЛАВА 2. Стадии законодательного процесса
2.1. Внесение законопроекта в законодательный орган
В рамках стадии законодательной инициативы происходит реализация уполномоченным субъектом своего права законодательной инициативы, т.е. права возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового нормативного акта.
В юридической литературе нет единого мнения о законодательной инициативе как первой стадии законодательного процесса. Ряд авторов предлагает выделить этап создания (разработки) проекта нормативного акта[15], выявление потребностей в принятии закона[16], или деятельность по прогнозированию и планированию законодательного процесса[17]. Среди тех, кто признает стадию законодательной инициативы начальной стадией законодательного процесса, имеются разногласия по вопросам содержания и пределов этой стадии: следует ли считать, что она начинается внесением законопроекта или она включает этап предварительного обсуждения проекта, предшествующий внесению[18]. Высказывались мнения о том, что законодательный процесс начинается с включения законопроекта в повестку дня[19]. Таким образом, реализация права законодательной инициативы как стадия вообще исключалась из законодательного процесса.
Иногда можно встретить «смешение» понятий «законотворчество» и «законодательный процесс». Однако субъекты законотворчества не всегда могут быть участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс, который протекает в формах, как правило, жестко установленных конституциями, законами, парламентскими регламентами[20].
А.М. Мицкевич предлагает разграничение понятий: «создание нормативного акта» и «законодательная деятельность». Процесс создания акта подразделяется на подготовку проекта, рассмотрение и принятие его правотворческим органом, опубликование нормативного акта. Законодательная деятельность является более узким понятием (что следует из соотношения «нормативный акт» — «закон», где последний является одним из видов нормативных актов). Она состоит из законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, утверждения или принятия закона, опубликования закона[21].
Таким образом, исследователи выделяют деятельность специально уполномоченных органов по созданию закона.
Принимая во внимание самоценность и значимость процессуальной стороны законотворчества, а также место закона в системе нормативных актов, следует определять содержание данной стадии только деятельностью органов и должностных лиц по реализации права законодательной инициативы. С формально-юридической точки зрения такая реализация начинается с внесения законопроекта (законодательного предложения) в законодательный орган, поскольку именно с этого момента возникает обязанность последнего принять его к рассмотрению.
Круг субъектов права законодательной инициативы не является одинаковым для разных государств. Как правило, в него входят глава государства (монарх, президент), палаты парламента, постоянные комиссии и комитеты палат. Иногда этим правом могут обладать иные субъекты: советы крупных регионов, Генеральный прокурор, Верховный суд и некоторые другие органы по вопросам своей компетенции, сенаторы, депутаты. Последние вправе предложить законопроект от собственного имени (Бразилия, Египет, Польша) или же законодательная инициатива может принадлежать только определенной группе депутатов.
Для некоторых стран характерен достаточно широкий круг субъектов права законодательной инициативы. Так, на Кубе такое право предоставлено депутатам, Государственному совету, Совету министров, комиссиям Национальной ассамблеи народной власти, Национальному комитету, Профцентру трудящихся Кубы и национальным руководствам других массовых общественных организаций, Народному верховному трибуналу по вопросам отправления правосудия, Генеральной прокуратуре по вопросам ее компетенции, а также не менее чем 10 тыс. избирателей.
