Наказ и Комиссия 1767- 1768г.
Екатерина выразила желание привести все правительственные места в должный
порядок ,дать им точные “пределы и законы”.Исполнение этой мысли явилось в
осторожном преобразовании Сената. Н.И. Панин подал императрице
обстоятельно мотивированный проект учреждений императорского
совета(1762г.),доказывая несовершенства прежнего управления допускавшего
широкое влияние фаворитизма на дела, Панин настаивал на учреждении
законодательного”верховного места”,состоящего из немногих лиц с
законодательным характером деятельности, по-
словам Панина действие этого совета смогло “оградить самодержавную власть
от скрытых иногда похитителей оной” ,т.е. временщиков .Но он предлагал
старое средство : в России существовали “верховные места”(Верховный тайный
совет и Кабинет),которые ,однако не предохраняли от фаворитов и не охраняли
законности .С другой стороны ,”верховное место» ,усвоив законодательную
функцию, стесняло бы верховную власть. Таким образом Екатерине указали
,что крупная административная реформа, на которую она почти согласилась
,может превратить Россию из самодержавной монархии в монархию ,управляемую
олигархическим советом чиновной аристократии. Понятно, что Екатерина не
могла утвердить такого проекта .Отклонив предложения Панина, Екатерина сама
составляет план упорядочивания законодательного материала ,в её планы
входило создание новых законодательных норм ,которые содействовали
установлению порядка и законности в государстве .Её мысль о выработке
нового законодательства привела Екатерину к знаменитой “Комиссии для
сочинения проекта нового Уложения”,по поводу ,которой императрица впервые
заявила о своих широких реформаторских планах. О старых русских законах ,
действовавших при ней ,она отзывалась резко ,считала их вредными и
систематизировать их не хотела. Она желала прямо установить отвлеченные
общие правила, принципы законодательства и думала ,что это ей
удастся.”Можно легко найти общие правила - писала она Вольтеру в 1767 г. -
но не подробности. Это почти все равно ,что создать целый мир”.Екатерина
отказалась от помощи чиновничества и “легкое “,как она думала, дело
установления принципов будущего кодекса Екатерина взяла на себя. Трудности
установления подробностей она нашла всего приличнее возложить на земских
представителей ,нуждам которых должны были удовлетворить новые законы. Уже
с 1765года Екатерина усидчиво принялась за изложение законодательных
принципов.”Два года я читала и писала ,не говоря о том полгода ни слова”-
говорит сама императрица. Статьи ,заготовленные Екатериной ,были её
Наказом. Главнейшие литературные источники это: L` Esprit des Lois
Монтескье ,Institutions politigues Бифельда и вышедшее в 1764 г. Сочинения
итальянца Беккариа “О преступлениях и наказаниях .Добрая половина статей
Наказа есть пересказ “Духа законов”(Монтескье).Таким образом, свои принципы
нового русского законодательства Екатерина установила на почве философско -
публицистических умствований современной европейской литературы .Эти
принципы ,были в высшей степени либеральны, с другой стороны чужды русской
жизни .В своём Наказе Екатерина утверждает ,что единственной возможной для
России формой власти является самодержавие как по обширности страны ,так и
потому ,что одной власти лучше повиноваться ,чем многим господам и “Россия
есть европейская держава.”Итак ,по мнению Екатерины, древняя Россия жила с
чуждыми нравами ,которые следовало переделать на европейский лад, потому
что Россия - страна европейская .После осуждения Наказа , напечатано было
менее четверти того, что она составила Возражения избранных её цензоров
направлены были на то ,что было либерально, и не соответствовало русским
нравам. Цензура заставила Екатерину отказаться от напечатания весьма важных
для неё частностей .Уступчивость Екатерины в деле составления Наказа
доказывает её зависимость от окружения в первые годы правления и
несоответствия её личных воззрений взглядам , которые она высказывала
официально.
Наказ ,сокращенный и выдержавший цензуру сотрудников Екатерины ,после
опубликования произвел сильное впечатление и в России и за границей .Во
Франции он был даже запрещен .Наказ содержит 20 глав(две главы 21,22 о
полиции и о государственном хозяйстве Екатерина приписала к Наказу уже в
1768 году и более 500 параграфов .Наказ ,как того и хотела Екатерина ,есть
только изложение принципов ,какими должен руководится государственный
человек ,пишущий законы.
Деятельность комиссии.
Рассмотрим вопрос разработки подробностей нового законодательства .Для
составления нового кодекса манифестом 14декабря 1766г. были созваны в
Москву представители сословий и присутственных мест .Их собрание получило
название «Комиссии для сочинения проекта нового уложения». Основания
представительства были различны :одни части населения посылали
представителей уезда, другие - от провинции ,третьи- от отдельного племени
,четвертые от присутственного места, одни избирали посословно (дворяне и
крестьяне),другие -по месту жительства(горожане - домовладельцы
,инородцы.)Частновладельческие крестьяне и совсем были лишены права
представительства .Не было и прямых представителей духовенства. Депутат
обеспечивался на время пребывания в комиссии казенным жалованьем и должен
был в Москву привезти инструкцию от своих избирателей с изображением их
нужд и желаний .Эти инструкции получили названия депутатских наказов ,а
Наказ Екатерины стал называться “большим Наказом”.Депутаты навсегда
освобождались от казни, телесного наказания и конфискации имения, за обиду
депутата виновный нес двойное наказание.30июля 1767 года с торжеством были
открыты заседания Комиссии в Грановитой палате в Москве .Всех
представителей ,явившихся в Комиссию ,было 565.Одна треть из них были
дворяне ,другая треть -горожане ,из сельского класса до 100 и от
присутственных мест было 28.Общее собрание Комиссии выделило из себя
комиссии ,которые должны были провести вспомогательные и подготовительные
работы .Одна из комиссий ,дирекционная ,руководила занятиями как частных
комиссий ,так и общего собрания . А так как отношения частных комиссий и
общего собрания не были точно определены , то неизбежны были беспорядок и
путаница в их деятельности . Так несовершенство внешней организации дела ,
её сложность и неопределённость создавали первое препятствие для успешного
ведения дела. В ходе занятий Комиссии найдём и другие препятствия. Общее
собрание прежде всего прочитало Наказ императрицы и узнало из него те
отвлечённые принципы деятельности , которые ему ставила Екатерина. Вместе с
тем члены собрания привезли с собой более 1000 депутатских наказов , должны
были ознакомиться с ними и уяснить те нужды и желания русского общества ,
какие в них находились. Эти нужды и желания депутаты должны были примирить
с теоретическими желаниями наказа и слить их в гармонически стройный
законодательный кодекс . Для такой цели необходимо было разобрать
депутатские наказы и привести в систему всё их содержание . Этот
кропотливый труд мог быть совершён только специальной комиссией , потому
что был неудобен для собрания в 500 человек . Наряду с систематизацией
депутатских наказов существовала другая подготовительная работа , не
доступная общему собранию - систематизация или простое собрание старых
законов . Пока обе эти работы не были исполнены , общему собранию нечего
было делать, оно должно было ждать их исполнения и затем уже обсуждать
приготовленные материалы и согласовать их с теоретическими началами . Но
этих работ не думали исполнять предварительно и ожидали их от общего
собрания. Екатерина на общее собрание возлагает обязанность «читать законы
, в поправлении которых более состоит нужды» , и «читать наказы , разобрав
по материям и сделав выписку». В этом скрывается отсутствие ясного
представления о том , что подготовительные законодательные работы
недоступны для обширного собрания , не имеющего в них достаточного навыка .
Так , рядом с несовершенствами внешней организации и неумелая постановка
самих задач , смешение подготовительных работ с прямой обязанностью
Комиссии служили вторым препятствием к успеху дела . Прочтя наказ Екатерины
, она приступила к чтению наказов депутатских и прослушала несколько
крестьянских наказов . Не окончив этого дела , она перешла к чтению законов
о дворянстве , затем о купечестве . Потратив на это около 60 заседаний ,
Комиссия занялась вопросом о правах остзейских дворян и не окончила этого
дела , как не кончила прежних . В конце 1767 г. Комиссию перевели в
Петербург , где она также переходила от предмета к предмету и ничего не
достигла . В конце 1768 г. члены общего собрания были распущены ввиду войны
с Турцией . Частные комиссии работали немногим лучше . Екатерина
чувствовала неуспех дела , старалась ему помочь , посылала наставления
Комиссии и не добилась ничего . Так рядом с другими препятствиями неумение
ближайших руководителей (маршал Бибиков) дела мешало его успеху . Екатерина
оценив обстановку распустила общее собрание и оставила некоторые частные
комиссии, которые работали до 1774 года. Общее собрание было распущено на
время. Подготовительные работы не прекратились ,но их обсуждение в общем
собрании было отсрочено. Это был правильный шаг в ходе законодательных
работ, но с 1775 года Екатерина стала забывать о своей Комиссии и решила
повести свою законодательную деятельность без её участия. Комиссия не была
созвана вторично. Блестящие и широкие планы не осуществились ,затея нового
законодательства не удалась.
Вследствие:
1.Отсутсвия подготовительных работ.
2.Непрактичности и неопределенности внешней организации дела.
3.Практического неумения руководителей.
Комиссия не только не совершила всего своего дела ,не только не обработала
какой -ни будь части кодекса, но даже в полтора года, в 200 своих
заседаниях, не прочла всех депутатских наказов.
Грандиозный проект нового законодательства был недостижимой утопией ,прежде
всего по количеству необходимого для него труда. Кроме того ,нельзя было
примирить либеральные принципы французской философии с противоречивыми
желаниями русских сословий. Депутаты стояли в этом отношении среди многих
исключающих друг друга противоположностей , и можно ручаться ,что они
никогда не вышли бы из них, как не могла выйти из них сама Екатерина.
Несмотря на полную неудачу Комиссии, она все-таки имела важные последствия
для последующей деятельности Екатерины. В этом плане большую роль сыграло
собрание депутатов 1767-1768 года. Депутаты привезли массу наказов, их
выступления были оставлены в архивах Комиссии, таким образом мнения как
сословий ,так и отдельных избранных ими лиц о предметах ,интересовавших
Екатерину ,были высказаны. Сохраняя свои принципы ,она овладела теперь
мнениями и желаниями русского общества и могла их изучать обстоятельно. По
её собственному признанию ,Комиссия подала “свет и сведения о всей империи
и с кем дело имеем и о ком пешись должно”. На почве отвлеченной философии и
ясно высказанных земских желаний ей предстояла возможность строить
законодательные реформы, которые могли быть ответом на земские желания .С
неудачей Комиссии не умирало её дело .Если оно не удалось депутатам ,то
могло быть по силам императрице. Созывая Комиссию ,Екатерина имела только
принципы ;Комиссия показала ,что именно надо исправить ,к чему нужно
приложить эти принципы ,о чем прежде всего “пещись должно”.Она принялась по
частям выполнять свой план ,дала ряд отдельных законоположений ,из которых
замечательны губернские учреждения 1775 года и грамота сословиям 1785 года.
Губернские учреждения Екатерины Второй и грамоты 1785 года.
Губернские учреждения императрицы Екатерины составили эпоху в истории
местного управления России.
Мы уже говорили что, Екатерина отняла полномочия у Сената, какими он
пользовался при Елизавете. Сенат получил эти полномочия как бы в наследство
от Кабинета Анны ,но Екатерина не восстановила Кабинета и не держала при
себе совета из 9 человек ,какой был сформирован при Петре Третьем. В
государственном управлении вообще ничего не было выше Сената. Только с 1768
года ,по случаю начавшейся войны с турками, у неё появилась мысль устроить
при себе совет на манер Конференции Елизаветы. Этот совет существовал ,но
не влиял заметно на управление. Этим и ограничивалась реформаторская
деятельность Екатерины относительно центральных учреждений.
В 1775 году были изданы «Учреждения для управления губерний». Вместо
прежних 20 губерний в 1766 по этим “учреждениям о губерниях “ в 1795 году
была организована 51 губерния. Прежде губернии делились на провинции, а
провинции на - уезды, теперь губернии делятся прямо на уезды. Прежде
областное деление производилось случайно и выходило так ,что численный штат
администрации для разных губерний, отличающихся количеством, проживающих
людей ,был приблизительно одинаков. При новом административном разделении
,было принято за правило, чтобы в каждой губернии было от 300 до 400
тыс. жителей ,а в уезде - от 20 до 30 тыс. При большей дробности новых
административных округов нужно было и больше административных центров,
поэтому возникло много новых городов ,созданных совершенно искусственно.
Изменив областные границы, учреждение о губерниях изменило и устройство
областного управления. До 1775 года главным органом управления в
губерниях, провинциях и уездах были губернаторы и воеводы со своими
канцеляриями. Земский элемент ,введенный в областное управление Петром
Великим ,удержался только в городском самоуправлении и исчез из губернского
управления ,почему местная администрация стала бюрократической .Суд
,отделенный при Петре от администрации вновь слился с ней. Таким образом
,бюрократизм и смешение ведомств стали отличительными признаками местного
управления ; при этом состав администрации был малочислен и слаб. Эта
слабость ясно сказалась во время Московского бунта в 1771году,
происшедшего под впечатлением чумы. Московский главнокомандующий граф
Салтыков писал Екатерине “Я один в городе и Сенате, помощников нет, команды
военной недостает ... помочь мне некому.”Еще сильнее сказалась слабость
администрации во время пугачевского бунта (1773-1774г.г.)Этот бунт возник
среди казачества на Урале и был последней попыткой его борьбы с режимом
государства. Этот бунт, поддержали крестьяне Поволжья, шла война с Турцией,
и администрация не могла сдержать крестьянские волнения и обезопасить себя
от любых случайностей. При таких условиях Пугачев под именем Петра Третьего
овладел огромными пространствами от Оренбурга до Казани, началась упорная
война. После нескольких битв Пугачев был пойман и казнен в 1774 году, но
волнения утихли не скоро. Под впечатлением этих волнений Екатерина
выработала свои учреждения о губерниях .Екатерина стремилась увеличить силы
администрации, разграничить ведомства и привлечь к управлению земские
элементы.
