1) Вопросы государственного строительства и защиты прав и свобод;
2) Вопросы регулирования экономики и социального развития;
3) Вопросы деятельности правоохранительных органов и правовой системы;
4) Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров РФ.
Из этого перечня вопросов следует, что определенная часть отраслей права (административное, трудовое и др.) регулируется Федерацией и ее субъектами совместно, в то время как другие (гражданское, уголовное и др.) — только Федерацией. Федерация совместно с ее субъектами регулирует такую огромную сферу общественной жизни, как социальная сфера. В отношении создания системы органов государственной власти и местного самоуправления Федерация претендует только на совместное установление общих принципов.
В настоящее время в научной среде продолжает идти полемика: какой путь предпочтительнее для Российской Федерации - конституционный или договорный? Единого мнения по этому поводу нет.
Зачастую ученые-юристы основываются на двух основных точках зрения. В частности, Л. Болтенкова считает необходимым осуществление государственной власти на основе договорного распределения функций, полагая, что двустороннее регулирование государственно-властных полномочий участниками федеративных отношений создает гибкую модель федерализма, позволяет учитывать и согласовывать как интересы Федерации в целом, так и ее субъектов.
Другие полагают, что договорный процесс положил начало "эрозии российского государства как конституционной федерации" и постепенно превращает его в "договорное конфедеративное объединение разностатусных квазигосударств".
Есть более широкий взгляд на существующую проблему. Например, А. Аринин выделяет четыре позиции. Во-первых, договорный процесс создает предпосылки для решения проблем, возникающих в ходе развития федеративных отношений. Во-вторых, договорный процесс необходим и различается для отдельных субъектов федерации. (Такая точка зрения характерна для политических лидеров республик - субъектов Российской Федерации.) В-третьих, договоры разрушают российскую государственность, превращая ее в конфедерацию. В-четвертых, выдвигается тезис о необходимости соответствия договоров и соглашений Конституции и федеральному законодательству. А. Аринин придерживается именно этого тезиса. Соглашаясь с ним, хочу добавить, что договорный процесс, осуществленный в строгом соответствии федеральному конституционному закону, раскрывающему положения ст. 71, 72, 73 действующей Конституции, должен способствовать реальному "выравниванию" субъектов нашей "несимметричной" Федерации.
К сожалению, в основе практики регулирования федеративных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами лежит договор о разграничении полномочий и предметов ведения. Попытаемся ответить на вопрос: что вызывает сомнение в договорной модели взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами?
В этой связи рассмотрим правовые проблемы порождаемые "массированным" внедрением договорной практики. Первый круг вопросов вытекает из договорных правоотношений "Российская Федерация - субъект (группа субъектов) Российской Федерации». Другие проблемы вызваны договорными правоотношениями групп субъектов Федерации между собой, без какого-либо участия Российской Федерации. И, наконец, проблема третья - договорные взаимоотношения между Российской Федерацией и ее субъектами, затрагивающие компетенцию органов местного самоуправления. К слову, в последнем послании Федеральному Собранию Президент РФ сказал о том, что «договорная практика была естественным ответом на отсутствие законодательных актов, регулирующих и уточняющих наши федеративные отношения. При любом отношении к этой практике ясно, что она сыграла огромную роль в сохранении единства России, особенно в наиболее трудный период ее новейшей истории».
Начнем с анализа текстов договоров и соглашений. В соответствии с п. "в" ст. 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Ленинградской области к предметам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Ленинградской области, помимо предметов совместного ведения, установленных ст. 72 Конституции РФ, относятся, например, вопросы таможенной политики Российской Федерации на территории Ленинградской области, в том числе эффективное использование таможенных платежей и сборов, собираемых на территории Ленинградской области, для поддержки экспорта и развития внешнеэкономической и таможенной инфраструктуры, включая вопросы создания и развития локальных таможенных зон. В сочетании с п. "ж" вышеназванной статьи Договора, согласно которому сертификация и лицензирование отдельных видов деятельности на территории Ленинградской области (в том числе иностранных фирм, коллективов и граждан, осуществляющих деятельность на территории Ленинградской области) отнесены к совместной компетенции, можно судить, насколько сузилась компетенция Российской Федерации, предусмотренная п. "ж" и "л" ст. 71 Конституции России.
В ст. 3 вышеприведенного Договора предусмотрено, что в целях разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти Ленинградской области по предметам совместного ведения, установленным ст. 72 Конституции РФ и перечисленным в ст. 2 настоящего Договора, органы исполнительной власти Ленинградской области заключают соответствующие соглашения с Правительством РФ. Данное положение полностью выводит заключение соглашений из-под контроля законодательной власти субъекта Федерации.
Положение ст. 8 Договора предусматривает возможность передачи федеральными органами исполнительной власти осуществления части своих полномочий органам исполнительной власти Ленинградской области в соответствии со ст. 78 Конституции РФ по соглашению во всех случаях, если в Конституции РФ или федеральном законе нет прямого запрета па передачу осуществления соответствующих полномочий. Стоит отметить, - что в ч. 2 ст. 78 Конституции РФ содержится более мягкая формулировка, согласно которой полномочия федеральных органов исполнительной власти могут передаваться органам исполнительной власти субъекта Федерации, "если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам".
Как известно, Конституция Российской Федерации, ее п. "з" ст. 71 относит к ведению Российской Федерации, в частности, федеральный бюджет и федеральные фонды регионального развития. Но объем курсовой работы не позволяет проанализировать договоры на этот счет, заключенные между Федерацией и другими ее субъектами, особенно Татарстаном и Башкортостаном. Однако рассмотрение их позволяет сделать вполне определенные выводы. Полосные договоры существенно не согласуются с нормами Конституции РФ. Кроме этого, они сопровождаются пакетами соглашений, которые в свою очередь сужают полномочия Федерации по сравнению с теми, которые установлены конституционными нормами.
Вторая, не менее серьезная проблема заключается в том, что группе субъектов Федерации, заключая соглашения и договоры между собой, позволяют себе не принимать во внимание нормы федеральной Конституции. Так. 30 июня 1997 г. было подписано соглашение между администрациями Сахалинской области, Хабаровского и Приморского краев "О развитии экономического сотрудничества". Положения преамбулы этого соглашения, как минимум, вторгаются в совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов. Пункт "в" ст. 72 Конституции РФ предусматривает, что вопросы владения, пользования и распоряжения, в частности, природными ресурсами решаются и Федерацией, и ее субъектами совместно, тем более если речь идет об "определении стратегических направлений использования природных ресурсов Дальнего Востока".
Три субъекта Российской Федерации в п. 1.3 трехстороннего соглашения считают, что исходят ни много, ни мало из "общегосударственных интересов", хотя по п. "е" ст. 71 Конституции установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального и др. развития Российской Федерации есть ее исключительная прерогатива.
Вывод очевиден: при заключении соглашений подобного рода нарушается единство системы исполнительной власти, предусмотренное п. 2 ст. 77 Конституции РФ. Кроме того, углубляется разрыв между субъектами Федерации, составляющими единый экономический район России, усиливается "асимметричность" Российской Федерации.
Анализ договоров, заключенных между Правительством Москвы и субъектами РФ (их уже около 150) или подписанных Президентом Республики Татарстан (а среди них есть и международные), показывает, что многие из них существенно вторгаются в компетенцию собственно Российской Федерации.
Существует третья проблема, вытекающая из развития договорной практики. Она касается предметов ведения муниципальных образований, которые все чаще становятся предметом регулирования, но не в договорах, заключаемых между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ и являющихся приложениями вышеупомянутых договоров.
Конечно, становление местного самоуправления в реальной жизни России оказалось одной из самых сложных задач. На современном этапе возник комплекс экономических (затянувшийся кризис в переходе к рыночным отношениям), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей ранее социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения и т.д.), политических (падение доверия населения к институтам власти) трудностей. В таких сложных условиях процесс выполнения соглашений, вызывающих дублирование функций органов местного самоуправления органами государственной власти субъекта Российской Федерации (в том числе местными органами государственной власти), может даже выхолостить суть местного самоуправления, создать впечатление ненужности этого института, призванного укреплять демократизм гражданского общества и весь конституционно-правовой механизм интеграции. Из приведенных примеров и рассуждений напрашивается вывод, что подписание подобных договоров, а тем более соглашений в настоящее время является скорее исключительной, чем общепринятой практикой урегулирования отношений между федеральными и региональными органами власти. Необходим выход из создавшейся ситуации.
Радикальной мерой был бы переход к другой конституционной схеме разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, которая могла бы основываться на более детальном конституционном регулировании распределения предметов ведения и полномочии между законодательными и исполнительными органами власти Российской Федерации и субъектов РФ.
Схема эта могла бы выглядеть так:
1) Предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть, осуществляет Российская Федерация (предметы исключительного ведения Российской Федерации).
2) Предметы ведения, по которым законодательную власть осуществляет Российская Федерация, а исполнительную власть осуществляет совместно Российская Федерация и ее субъекты.
3) Предметы ведения, но которым законодательную и исполнительную власть осуществляют совместно Российская Федерация и субъекты РФ.
4) Предметы ведения, по которым Российская Федерация устанавливает основы законодательства, а субъекты РФ издают законы в соответствии с основами законодательства Российской Федерации.
5) Предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют субъекты Российской Федерации (предметы исключительного ведения субъекта РФ)[23].
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9
