Государственная антимонопольная политика Российской Федерации в период трансформации политической системы
Государственная антимонопольная политика Российской Федерации в период трансформации политической системы
Захаркина Елена Юрьевна
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук
Краснодар 2006
Работа выполнена на кафедре государственной политики и государственного управления Кубанского государственного университета
Общая характеристика работы
Актуальность темы диссертации
Одной из важнейших предпосылок экономического, социального и политического развития является наличие свободной конкуренции в обществе. Необходимость конкуренции доказана всем ходом исторического развития мирового сообщества, но особенно явно проявилась в XX веке. Противоположностью свободной конкуренции является монополизация экономической жизни, ведущая к застою в хозяйственном развитии, деградации в социальной сфере, тоталитаризму в политике. Все попытки создать эффективную монополистическую систему (как правило, носящую государственно-монополистический характер) в рамках одной страны имели исторически ограниченный характер и в сравнительно короткие сроки показали свою несостоятельность.
Отечественный и зарубежный опыт общественного развития продемонстрировали необходимость воздействия государства на экономические процессы для согласования интересов всех участников с целью поиска наиболее оптимальных путей прогресса общества. В части ограничения монополистической деятельности и обеспечения конкуренции это воздействие выражается в антимонопольной политике.
Под антимонопольной политикой в современной научной литературе понимается комплекс мер, направленных на демонополизацию экономики, контроль и наблюдение за процессами концентрации на рынках, пресечение монополистических действий и недобросовестной конкуренции, устранение административных барьеров и обеспечение условий для развития конкуренции на рынке. Это понятие включает также адвокатирование конкуренции – то есть пропаганду и распространение знаний, способствующих созданию равных условий для всех участников рынка и формированию общественного сознания в пользу развития рыночных сил.
Для понимания антимонопольной политики современного Российского государства и перспектив ее дальнейшего развития важно исследовать процессы, происходившие в антимонопольной политике в 1990-х годах – в период ее возникновения, становления и развития.
Масштабность трансформации российской политической системы привела к смене политического режима, правящих элит, формированию многопартийной системы и определению новых направлений и приоритетов государственной политики. Одним из таких направлений стала политика содействия конкуренции и антимонопольное регулирование хозяйственных процессов вошли в число приоритетных направлений экономической политики страны.
В трех последних посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации отмечалась важность развития конкуренции. В частности, в Послании 2006 года В.В.Путин подчеркнул: «... если мы не устраним некоторые проблемы, должного уровня экономической свободы, если не создадим равные условия конкуренции и не укрепим право собственности, то поставленные в сфере экономики задачи вряд ли удастся решить в заявленные сроки».[1]
В настоящее время в развитых странах создана разветвленная законодательная и институциональная база регулирования конкурентных отношений. Законы о конкуренции приняты почти в ста странах мира, постоянно проводится работа по совершенствованию правил конкуренции, гармонизации законодательной базы и повышению эффективности реализации конкурентной политики. 21 июля 2006 г. Президентом РФ подписан Федеральный Закон «О защите конкуренции»[2] , который явился правовой формой выражения политики государства в этом направлении, обобщил сложившуюся практику антимонопольного регулирования в Российской Федерации и зарубежный опыт.
Степень изученности проблемы.
Анализ государственной антимонопольной политики требует комплексного междисциплинарного подхода, носит многоаспектный характер. Характеристика современных подходов к системе государственного управления, выработке и реализации государственной политики содержится в работах А.Лоутон, Э.Роуз, Ж.Шевалье, Х.Дж.Рейни, М.Восленского, Л.В.Сморгунова, А.И.Соловьева, Г.Л.Купряшина, А.А.Дегтерева, В.С.Комаровского, Г.В.Атаманчука, Н.И.Глазуновой, В.В.Лобанова[3] . А.И.Соловьев подробно исследует, какими принципами и установками руководствуется управленческая подсистема государства при принятии государственных решений. Присущие ей акторы, структуры и институты в первую очередь ориентированы на следующие задачи: сохранение целостности социально-экономического пространства страны; обеспечение (повышение) конкурентноспособности национальной экономики; рациональное ведение распорядительно-хозяйственной деятельности; поддержание соответствия административного и кадрового аппарата задачам экономического проектирования[4] . «Иными словами, если уровень политической власти формулирует как бы общий вектор развития, подводя под соответствующую деятельность государства некую идейную аргументацию использования власти, то здесь органы управления как бы «разбивают» эту осевую задачу на ряд дискретных задач, относительно которых можно рационально планировать те или иные ресурсы, распределять ответственность между конкретными госструктурами и т.д.»[5] .
Важную роль в понимании сущности и механизмов антимонопольной политики сыграли работы, посвященные экономической политике в целом. В трудах В.Ойкен, А.Р.Атаева.[6] Опыт выработки и реализации антимонопольной политики в зарубежных странах изучался В.В.Качалиным, О.В.Коломийченко, Е.И.Котелкина, П.Баран (P.Baran) и П. Свизи (P. Sweezy).[7]
Антимонопольная политика в России стала предметом исследований А.Агеева, А.Евстигнеева, A.Петрова, И.Стародубровской, В.Цапелика и А.Яковлева, В.И.Якунина, А.С.Сулакшина, И.Р.Ахметзяновой, В.Римского, А.Городецкого, Ю.Павленко, А.Френкель, П.Жошкова, Р.Шмалензе и Н.Цукановой, Ю.О.Леонтьевой, А. Браун (A.Brown), Б.Икс (B.Ickes) и Р.Ритерман (R.Ryterman), Дж. Лейтцел (J.Leitzel).[8] В этих работах изучен монополистический по сути характер советской социалистической экономики, предложены попытки периодизации и моделирования антимонопольной политики в постсоветской России. Конкурентным отношениям и их системным элементам посвящены работы А.Маршалла, Чемберлена и Дж.Робертсона, В.Д.Андрианова, И.Д.Иванова, Г.Л.Азоева и А.П.Челенкова, В.Я.Ливщица, Т.Ю.Горьковой, Н.М.Розановой, Ю.И.Рубина и В.В.Шустова, Е.К.Евдокимовой, А.Ш.Хасановой.[9] Хотя авторы перечисленных трудов основное внимание уделяют экономическим аспектам антимонопольной политики, в поле их зрения попадают такие важные проблемы как последствия принятых политических решений, соотношения издержек и результатов политики и др.
Региональные аспекты российской антимонопольной политики изучались А.Б.Кашеваровым, О.О.Оленькиной, А.Б.Летиным.[10]
Отдельно стоит отметить диссертационное исследование В.С.Степашина «Государственная антимонопольная политика в контексте обеспечения национальной безопасности»[11] , которое является первым системным исследованием проблемы антимонопольной политики в России.
Антимонопольные отношения, связанные с функциями антимонопольных органов, формированием и реализацией антимонопольного законодательства, анализировались учеными-юристами. Исследованиями по данной проблематике занимались В.И.Еременко, Н.И.Клейн, Н.Е.Фонарева, К.Ю.Тотьев, И.В.Гречишкина, А.Е.Шаститко, А.Биндельс и др. [12]
Вместе с тем, существует определенный дефицит исследований, выполненных на основе методов политической науки, анализирующих в комплексе процесс выработки государственной антимонопольной политики, ее институционального и нормативного обеспечения, мониторинга, особенности данного направления государственной политики на региональном уровне, характеризующих механизмы и степень влияния различных политических субъектов на государственную антимонопольную политику.
Антимонопольная политика России в период реформ 1990-х годов не была предметом специального политологического исследования, хотя отдельные ее аспекты рассматривались отечественными и зарубежными авторами, но в основном в проблемном поле экономической теории.
Объектом диссертационного исследования является государственная антимонопольная политика Российской Федерации в 1990-х годах.
Предмет исследования - деятельность государства и его антимонопольных органов, направленная на развитие конкуренции и ограничение монополистической деятельности в период трансформации политической системы.
Цель диссертационного исследования – системный анализ государственной антимонопольной политики Российской Федерации в 1990-х годах на федеральном и региональном уровнях государственной власти. Для того, чтобы достичь цели работы, потребовалось решить следующие задачи исследования:
изучить социально-политический, экономический и исторический контекст становления антимонопольной политики в постсоветской России;
выявить и охарактеризовать место и роль демонополизации в структуре государственной экономической политики в 1990-е годы;
проанализировать институциональные и политико-правовые составляющие российской антимонопольной политики;
выявить и исследовать механизмы и инструменты антимонопольной политики в сфере государственного регулирования монополий;
провести анализ государственной антимонопольной политики на уровне субъекта Российской Федерации (Краснодарский край).
Теоретико-методологическая основа исследования. Исследование выполнено в рамках теоретической школы неоинституционализма. По мнению Д.Норта, одного из самых ярких представителей этого подхода, институты – это «правила игры», или «созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми…»[13] Изучение конкурентных отношений и политики по их регулированию невозможно без концепта транакционных издержек. Автор этой теории, Р.Коуз доказывает: рыночная экономика не автомат, а мир, полный трансакционных издержек, затрудняющих взаимодействие между индивидами[14] . Для оценки процесса эволюции российской государственной антимонопольной политики использовались разработанные Й. Ахарони модели государственной политики по обеспечению конкуренции в отношении доминирующих кампаний.
В диссертационной работе применялись системный и структурно-функциональный подходы, сравнительный анализ. Автор изучает антимонопольную политику как подсистему государственной политики и, в свою очередь, как сложную систему, включающую институциональные субъекты, основные инструменты воздействия, процессуальную компоненту, реализуемую на двух уровнях государственной власти и имеющую определенный политико-управленческий цикл.
Для сбора и интерпретации эмпирического материала автор применил такие методы как анализ документов, статистический анализ, включенное наблюдение, метод кейс-стади.
Источниковая база диссертации формировалась на основе использования как опубликованных, так и архивных документов и материалов. Среди опубликованных источников следует, в первую очередь, выделить нормативно-правовые акты, опубликованные как в текущей периодике, так и в специальных тематических сборниках и изданиях.[15] Антимонопольная политика отражена в таких важных источниках как Конституция и Законы Российской Федерации, Указы Президента РФ, постановления Правительства. Большой интерес для понимания особенностей разработки и реализации политики в сфере экономики и предпринимательской деятельности представляют такие законы рубежа 1980-1990-х гг., как «Основы законодательства СССР и союзных республик об аренде» (1989г.), «О собственности в СССР» (1990г.), «О предприятиях в СССР» (1990г.), «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (1990г.), «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (1991г.), Указ Президента РФ «О мерах по стабилизации промышленности РФ» (1992г.), Постановление Правительства РФ «О временных мерах по особому регулированию деятельности предприятий-монополистов в 1992 году» (1992г.).
Соискатель использовал архивы федеральных и региональных антимонопольных органов, статистические материалы Краснодарского управления Федеральной антимонопольной службы с 1992 по 2000 годы, материалы периодической печати и электронных СМИ, публичные выступления представителей политической и бизнес элиты, интернет сайты (www.fas.gov.ru, fpf.referent.ru, www.businesspravo.ru).
Хронологические рамки исследования охватывают 1990-е годы - период трансформации политической системы России, в рамках которой произошла смена политического режима и смена правящих политических элит, которые обусловили более лояльное отношение государственной власти к предпринимательству. Вступление России в начале 1990-х годов в период радикального политического и экономического реформирования обеспечило в стране стремительный рост конкуренции во всех сферах жизни общества. С начала 2000-х гг. начинается смена модели отношений власти и российского предпринимательства и, следовательно, новый этап развития государственной антимонопольной политики, который выходит за рамки исследования и должен анализироваться специально.
Научная новизна диссертации состоит в том, что автором впервые в отечественной политической науке проведен комплексный анализ процесса демонополизации, как основы российской государственной экономической политики в 1990-х годах, в частности:
исследован социально-политический, экономический и исторический контекст становления государственной антимонопольной политики в начале 1990-х годов;
проведен системный анализ основных субъектов, структурных компонентов и инструментов государственной политики России в сфере конкуренции и ограничении деятельности монополий разных типов;
изучена эволюция механизмов государственного регулирования естественных монополий в России;
на примере Краснодарского края раскрыты основные направления, особенности и результаты антимонопольной политики государства на региональном уровне;
выявлены проблемы выработки и реализации государственной антимонопольной политики в РФ и выработаны практические рекомендации для органов антимонопольной политики.
Положения, выносимые на защиту:
1. Главными особенностями отечественных монополий в период перехода от монополистического социализма к рыночной экономике явились преобладание крупных предприятий; чрезмерно узкая специализация производителей; закрепление поставщиков за регионами и категориями потребителей в рамках централизованной системы сбыта продукции.
2. Одним из первых шагов на пути демонополизации и разработки государственной политики в области конкуренции в начале 1990-х годов стало учреждение Государственного комитета по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП России). Важнейшим инструментом государственной антимонопольной политики стал закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», принятый в марте 1991 года.
3. Повышение статуса антимонопольного органа путем создания Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России) обеспечило ему прямую возможность участия в широком круге политических дискуссий и политическом планировании.
4. Государственный антимонопольный орган – МАП России и его предшественник ГКАП России – столкнулись с изменчивой политической средой, которая не всегда стремилась поддерживать курс на развитие конкуренции или на прямой контроль соблюдения требований антимонопольного законодательства. Антимонопольный орган внес существенный вклад в создание конкурентной рыночной среды, посредством своего участия в формулировании государственной политики и разработке антимонопольного законодательства – с одной стороны и правоприменительной деятельности – с другой.
5. В период трансформации политической системы ГКАП России и МАП России играли важную роль в выявлении и устранении крупных пробелов в юридических и организационных основах регулирования деятельности компаний на рынке. Антимонопольный орган стал важнейшим политическим инструментом по реформированию государственного регулирования, направленным на естественные монополии.
6. Механизмы контроля естественных монополий в течение 1990-х гг. находились в состоянии постоянного реформирования, подвергались влиянию различных факторов, включая политическую конъюнктуру и лобби крупных компаний. Все это во многом не позволило сформировать эффективный механизм государственной политики, основанный на достижении баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий.
7. Во второй половине 1990-х годов государственным структурам удалось сформировать более эффективную систему регулирования деятельности монополий. Эта система государственного регулирования основывалась на контроле не всех видов производимой продукции, а только наиболее важных для населения товаров и услуг. Отдельным проблемным сегментом государственной политики на протяжении всего исследуемого периода оставалось регулирование деятельности естественных монополий.
8. Государственная антимонопольная политика в Краснодарском крае велась по четырем направлениям: контроль над соблюдением антимонопольного законодательства; содействие формированию здоровых рыночных отношений на основе развития предпринимательства и конкуренции; предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; защита прав потребителей.
9. За исследуемый период Краснодарское антимонопольное управление было главным региональным актором в реализации государственной антимонопольной политики на территории Краснодарского края. Управление справлялось с функциями контроля и содействия развитию конкуренции, несмотря на давление со стороны экономических и властных структур в период процесса приватизации – одной из наиболее сложных реформ в государственной политике демонополизации.
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Теоретическая значимость работы состоит в том, что результаты исследования позволяют усовершенствовать понятийный аппарат анализа государственной политики и управления, методики и технологии выработки и реализации экономической политики государства.
Научные положения и выводы работы могут стать базой для дальнейших исследований развития антимонопольной политики в России, а также основой для теоретического обоснования и совершенствования государственного регулирования экономики антимонопольными органами.
Прикладное значение диссертации. Материалы диссертации могут быть использованы при создании учебных пособий и практикумов для студентов специальностей «Политология», «Государственное и муниципальное управление» по курсам «Государственная политика и управление», «Государственное регулирование экономики», «Региональная экономическая политика», а также в учебном процессе в структурах переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих. Материалы и выводы исследования также полезны для органов государственной и муниципальной власти в практике антимонопольного регулирования.
Апробация результатов исследования.
Положения диссертации апробированы и внедрены в деятельности центрального аппарата и территориальных управлений федерального антимонопольного органа, использовались при проведении тематических научных конференций, курсов повышения квалификации и обучающих семинаров для сотрудников антимонопольных органов.
Основные положения и выводы исследования изложены, обсуждены и получили одобрение на Всероссийской научной конференции «Проблемы формирования государственных политик в современной России» (Москва, 2006), на международных научно-практических конференциях «Развитие конкуренции, как фактор экономического роста и обеспечения социального благополучия: методология, теория, практика» (Орел, 2005), «Социально-экономические приоритеты региональной политики развития торговли» (Орел 2006), а также на межведомственном региональном семинаре-совещании «Совершенствование антимонопольного законодательства и повышение эффективности взаимодействия правоохранительных и антимонопольных органов» (Орел, 2006). По результатам исследования опубликовано 6 статей и 1 тезисы доклада, общий объем публикаций по теме диссертации составляет 4,3 печатных листов.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, 3 глав, в том числе 8 параграфов, заключения, библиографического списка, 13 приложений. Объем работы – 168 страницы, 5 схем и 6 таблиц.
В первой главе – «Монополии и процессы демонополизации в России в начале 1990-х годов» рассмотрены теоретические основы исследования антимонопольной политики государства. Изучены монополии, являвшиеся основной структурой государственной политики Советского Союза. По мнению российских и западных исследователей государственный сектор экономики СССР мог быть классифицирован как монополистический по нескольким основаниям: во-первых, производители имели общего собственника (государство), не заинтересованного в появлении механизмов рыночной конкуренции, во-вторых, участники производственного процесса являлись частью иерархической системы, в которой логика центрального администрирования препятствовала возникновению «горизонтальных» связей.
Главная особенность монополий на посткоммунистическом пространстве заключалась в способности хронически убыточных предприятий, обладающих политической властью и влиянием на рынке, противиться собственной реорганизации или ликвидации. Даже в условиях зарождения рыночных отношений советская политическая элита продолжала пользоваться широким кругом привилегий, позволяющих ей влиять на экономику и контролировать процессы демонополизации и приватизации. В российских условиях 1990-х гг. монополизм являлся не просто отличительной чертой экономической позиции отдельных предприятий: это была неотъемлемая характеристика всей экономической системы, унаследовавшей административно-командные механизмы управления экономикой. Эффективность монополистического социализма как государственной политики СССР была крайне низкой. Неудовлетворенность подобной государственной политикой на всех ступенях управленческой системы была одной из главных движущих сил в попытках реформировать социализм советского типа.
Во втором параграфе первой главы исследован процесс демонополизации, как основы государственной экономической политики в условиях перехода к посткоммунистической системе государственного управления. Целью антимонопольной политики государства являлось создание условий для равной, добросовестной конкуренции, способствующей эффективному размещению ресурсов и устойчивому экономическому развитию государства. Государственный комитет по антимонопольной политике и его региональные отделения сыграли важную роль в процессе демонополизации, сопровождавшем приватизацию. Однако, демонополизации было оказано серьезное противодействие, возглавляемое управляющими крупных государственных предприятий и некоторыми министрами. Политическая власть позволила крупным предприятиям получить контроль над органами, созданными для управления монополистами в новых рыночных условиях, и использовать эти институты для затруднения развития эффективной конкуренции.
Исследование показало, что одной из главных слабостей антимонопольной политики в России являлось ее бездействие в условиях сильной оппозиции демонополизации со стороны ряда федеральных, региональных и местных органов власти. Серьезные экономические проблемы первой половины 1990-х годов возникли из-за провала государственной политики, направленной на введение механизмов жесткого бюджетного принуждения для предприятий (особенно крупных) вне зависимости от уровня их монополизации. Предпринимаемые Правительством РФ усилия, направленные на децентрализацию экономики, испытывали давление со стороны крупных компаний и региональных политических режимов. Намеченный правительством Е. Гайдара переход от государственного монополизма в свободный рынок к середине 1990-х годов во многом остался нереализованным. Демонополизации рынков России в значительной степени не произошло, особенно на рынках стратегических товаров – энергетических, металлургических. Создание Министерства по антимонопольной политике, то есть придание федеральному антимонопольному органу более высокого статуса, заметным образом сказалось на эффективности реализации антимонопольной политики и обеспечило ему прямую возможность участия в широком круге политических дискуссий и политическом планировании.
В третьем параграфе первой главы работы изучены проблемы формирования и применения правовой базы антимонопольной политики. Выявлено, что российское антимонопольное законодательство 1990-х гг. стало результатом смешения европейского и отчасти американского подходов. Ключевую роль в государственной антимонопольной политике того времени играло понятие «доминирующего положения», целиком позаимствованное из практики государственного управления в Западной Европе. В целом, антимонопольное законодательство России было теоретически проработанным, но на практике фактически не выполнялось. В качестве основных причин невыполнения закона были выделены: противоречие интересам руководителей крупных компаний, коррупция, противодействие со стороны региональных властей, плохая управляемость хозяйственными структурами в условиях рынка, политическое ослабление антимонопольных государственных структур.
Расплывчатость правовых норм являлась результатом определенного политического компромисса между исполнительной и законодательной ветвями власти, а также крупным бизнесом, занимающимся активным лоббированием своих интересов через различные государственные структуры. Эта проблема существенным образом затрудняла процессы демонополизации и развития конкуренции в России. Модернизация законодательной базы, в целом реализованная к 1995 году, во многом была направлена на преодоление проблем в правоприменительной сфере антимонопольного законодательства. К основным проблемам того времени относились: нечеткость законодательных норм, ограничение конкуренции со стороны органов исполнительной власти, недостаточный уровень компетенции судебных органов, замкнутость антимонопольной службы внутри исполнительной ветви власти. Реформированная во второй половине 1990-х годов система законодательных норм все же не смогла решить основные проблемы нормативно-правовой базы и обеспечить на практике соблюдение хозяйствующими субъектами антимонопольного законодательства.
Во второй главе рассмотрены институциональные, политические и технологические составляющие российской антимонопольной политики 1990-х годов. В первом параграфе этой главы показано, что центральной государственной структурой российской антимонопольной политики 1990-х годов являлся Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур. Созданный в августе 1990 года, он функционировал до 1999 года, когда на его основе было организовано Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Роль, которую играл ГКАП России в осуществлении государственной политики в начале 1990-х годов, постепенно уменьшалась. Более того, он был привлечен к решению задач, напрямую не связанных с антимонопольной политикой. В то же время некоторые аспекты антимонопольной политики официально оставались вне его компетенции. С мая 1995 года Председатель ГКАП России назначался и освобождался от должности указом Президента РФ по представлению Председателя Правительства России. Это положение закрепило ГКАП России как структурное звено исполнительной власти, напрямую не контролируемое парламентом, после чего антимонопольный комитет лишился возможности проводить самостоятельную политику, которой он отчасти обладал в начале 1990-х годов. Влияние законодательной ветви власти на деятельность антимонопольного органа было достаточно ограниченным, однако проведенное повышение статуса сделало его более заметным в структуре Правительства.
Введение МАП России в структуру Правительства в действительности ставило Министерство в равное положение с другими органами власти, против которых ему, в некоторых случаях, приходилось применять закон, и чьи позиции по ряду вопросов, касающихся конкуренции, вполне могли оказаться совершенно противоположными позициям МАП России. В первое десятилетие экономических реформ российского государства ГКАП России и МАП России играли важную роль в выявлении и устранении крупных пробелов в юридических и организационных основах регулирования деятельности компаний на рынке. Результатом деятельности антимонопольного органа стало существенное сокращение барьеров для свободного движения товаров и услуг внутри страны. Они сыграли ведущую роль в создании законодательных основ защиты прав потребителей, разработке Закона «О рекламе» и выполнении задач, направленных на развитие конкуренции и недопущение дискриминации по отношению к конкурирующим компаниям в вопросах доступа на товарных и финансовых рынках.
Во втором параграфе второй главы выявлены основные механизмы и инструменты регулирования деятельности монопольных компаний. Центральными механизмами государственной антимонопольной политики 1990-х годов стали Реестр объединений и предприятий-монополистов и пришедший ему на смену реестр хозяйствующих субъектов. Они представляли собой средство наблюдения за деятельностью предприятий, занимающих существенную долю рынка, в том числе при осуществлении ими приватизационной и инвестиционной деятельности. В тоже время, нечеткие правила составления реестра предприятий монополистов помешали созданию эффективной системы государственного регулирования. Такой подход смещал акценты в работе ГКАП России с обеспечения конкуренции к регулированию предприятий, которые чаще всего не имели ничего общего с монополиями.
Государственная политика в процессе регулирования «монополистических цен» до середины 1990-х годов, декларируя стремление использовать инструменты, заимствованные из западной практики (максимальный уровень цен, ограничение цен, предельные уровни роста цен, их зависимость от прибыли, установка предельной цены для фирм-продавцов), в реальной действительности обращалась к методам прежней административно-командной системы. К инструментам государственной политики прежнего образца, активно применяющихся до середины 1990-х годов можно отнести: принудительное возобновление традиционных экономических связей и схем распределения продукции, обязательные поставки продукции в государственный резервный фонд по фиксированным ценам, увольнение руководящего звена и форсированная реорганизация предприятий. В сфере контроля над ценами государственные инструменты прямого управления ценообразованием наряду с ограничениями выхода на рынок применялись вплоть до середины 1990-х годов достаточно жестко. Порой они препятствовали развитию конкуренции, а также приводили к ощутимому дефициту необходимых услуг.
ГКАП России не оказывал достаточного противодействия направленным против развития конкуренции шагам местных и региональных властей, которые стремились к монополизации местных рынков, устанавливали барьеры к вхождению на них, ограничивали межрегиональную торговлю. Во второй половине 1990-х годов государственным структурам удалось решить ряд проблем и сформировать более эффективную систему регулирования деятельности монополий. Эта система государственного регулирования основывалась на контроле не всех видов производимой продукции, а только наиболее важных для населения товаров и услуг, хотя и данный подход на практике не всегда оказывался эффективным.
Механизмы контроля естественных монополий в течение 1990-х годов, рассмотренные в третьем параграфе второй главы, находились в состоянии постоянного реформирования, подвергались влиянию различных факторов, включая политическую конъюнктуру и лобби крупных компаний. Все это во многом не позволило сформировать эффективный механизм государственной политики, основанный на достижении баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий.
Регулирование деятельности субъектов естественных монополий в 1990-х годах было малоэффективным. Сложившаяся во второй половине 1990-х годов практика установления тарифов на услуги естественных монополий не имела объективной основы, не обладала четким обоснованием издержек при определении тарифов на услуги естественных монополий из-за недостаточности методической базы. Не была разработана эффективная схема регулирования тарифов, которые формировались, в основном, под влиянием социально-политической конъюнктуры, в частности, выборов Президента РФ и выборов губернаторов в регионах, а также под влиянием заинтересованных групп. В то же время в рассматриваемый период Правительство РФ стремилось решить эту проблему через дополнительные механизмы государственной политики, такие как лицензирование, наделение определенными монопольными правами и т.д.
Третья глава – «Государственная антимонопольная политика в регионе: Краснодарский край (кейс-стади)» - посвящена региональным аспектам антимонопольной политики. В первом параграфе подробно рассмотрены основные направления и особенности государственной антимонопольной политики в Краснодарском крае в 1990-х годах. В исследуемый период Краснодарское антимонопольное управление было главным региональным актором в реализации государственной антимонопольной политики не территории Краснодарского края. Управление успешно справлялось с функциями контроля и содействия развитию конкуренции, несмотря на давление со стороны экономических и властных структур в период процесса приватизации – одной из наиболее сложных реформ в государственной политике демонополизации.
Государственная антимонопольная политика в регионе велась по четырем направлениям: контроль за соблюдением антимонопольного законодательства; содействие формированию здоровых рыночных отношений на основе развития предпринимательства и конкуренции; предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; защита прав потребителей. В результате исследования был выявлен постепенный рост влияния антимонопольных структур в регионе: если в начале 1990-х годов многие предприятия и органы власти не стремились ставить в известность Управление о сделках по приватизации предприятий, занятии доминирующих позиций на рынке, то постепенно к середине 1990-х годов, а в особенности в конце 1990-х такого рода случаи практически не встречались. Анализ деятельности антимонопольного управления в Краснодарском крае в рассматриваемый период, свидетельствует о том, что Управление входило в число наиболее эффективно действующих подразделений антимонопольных органов России. С точки зрения развития процессов демонополизации экономики Краснодарского края, наиболее активными для Управления стали 1996-1997 годы, что объясняется попытками ограничения конкуренции и нарушения антимонопольного законодательства со стороны исполнительной власти Краснодарского края.
Во втором параграфе третьей главы рассмотрены результаты и проблемы антимонопольной политики в Краснодарском крае. В своей деятельности Управление сталкивалось с трудностями, главными из которых были: разночтения законодательных актов, дублирование функций с другими органами исполнительной власти, сопротивление со стороны местных Глав администраций, давление со стороны экономических структур. Главной проблемой в реализации государственной антимонопольной политики на региональном уровне стала слабая обратная связь между территориальным управлением и центральным аппаратом антимонопольного органа, не позволившая Управлению провести в жизнь ряд инициативных проектов. На протяжении всего периода 1990-х годов Управление активно занималось адвокатированием конкуренции, а именно популяризацией среди физических, юридических и должностных лиц Законов РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», «О защите прав потребителей», «О Государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации».
Управление участвовало в законотворческой деятельности: были подготовлены заключения по проектам Законов Краснодарского края: «Об управлении государственной собственностью Краснодарского края», «О лицензировании отдельных видов деятельности на территории Краснодарского края» Непосредственно Управлением были разработаны: «Программа демонополизации экономики и развития конкуренции на товарных рынках Краснодарского края на 1996-1997 годы», отдельный раздел «Программы углубления экономических реформ на Кубани и выхода экономики края из кризиса», «Порядок включения хозяйствующих субъектов в государственный Реестр объединений и предприятий-монополистов». Краснодарским управлением была разработана «Программа развития конкуренции на рынках товаров, работ и услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства, не отнесенных к естественным монополиям», но она не вступила в действие из-за отсутствия аналогичной федеральной отраслевой программы.
Антимонопольная политика в крае проводилась не только непосредственно во взаимоотношениях с хозяйствующими субъектами и органами государственной власти и местного самоуправления, нарушающими действующее законодательство, но и через создание комиссий, рабочих групп с исполнительными и законодательными органами власти Краснодарского края, а также участие Управления в долгосрочных региональных программах экономического развития и совершенствования конкуренции. Эта деятельность вела к росту авторитету антимонопольного органа и возможности его влияния на экономическую политику.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В работе всесторонне исследованы закономерности становления и развития антимонопольной политики России в период ограниченный хронологическими рамками данной работы. Главными особенностями отечественных монополий в период перехода от монополистического социализма к рыночной экономике явились преобладание крупных предприятий, чрезмерно узкая специализация производителей, закрепление поставщиков за регионами и категориями потребителей в рамках централизованной системы сбыта продукции. Для демонополизации и разработки государственной политики в области конкуренции в начале 1990-х годов был учрежден ГКАП России. Важнейшим инструментом государственной антимонопольной политики стал закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», принятый в марте 1991 года.
Повышение статуса антимонопольного органа путем создания Министерства - МАП России обеспечило ему прямую возможность участия в широком круге политических дискуссий и политическом планировании. Эти государственные органы столкнулись с изменчивой политической средой, которая не всегда стремилась поддерживать курс на развитие конкуренции или на прямой контроль соблюдения требований антимонопольного законодательства. Антимонопольный орган внес существенный вклад в создание конкурентной рыночной среды, посредством своего участия в формулировании государственной политики и разработке антимонопольного законодательства – с одной стороны и правоприменительной деятельности – с другой.
В первое десятилетие переходного периода ГКАП России и МАП России играли важную роль в выявлении и устранении крупных пробелов в юридических и организационных основах регулирования деятельности компаний на рынке. Антимонопольный орган стал важнейшим политическим инструментом по реформированию государственного регулирования, направленным на естественные монополии.
Механизмы контроля естественных монополий в течение 1990-х годов находились в состоянии постоянного реформирования, подвергались влиянию различных факторов, включая политическую конъюнктуру и лобби крупных компаний. Все это во многом не позволило сформировать эффективный механизм государственной политики, основанный на достижении баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий. Во второй половине1990-х годов государственным структурам удалось сформировать более эффективную систему регулирования деятельности монополий. Эта система государственного регулирования основывалась на контроле не всех видов производимой продукции, а только наиболее важных для населения товаров и услуг. Отдельным проблемным сегментом государственной политики на протяжении всего исследуемого периода оставалось регулирование деятельности естественных монополий.
За исследуемый период Краснодарское Управление было главным региональным актором в реализации государственной антимонопольной политики на территории Краснодарского края. Управление справлялось с функциями контроля и содействия развитию конкуренции, несмотря на давление со стороны экономических и властных структур в период процесса приватизации – одной из наиболее сложных реформ в государственной политике демонополизации. Если на федеральном уровне важнейшими тормозящими развитие конкуренции факторами являлись: расплывчатость законодательных норм, ограничение конкуренции со стороны органов исполнительной власти, недостаточный уровень компетенции судебных органов, замкнутость антимонопольной службы внутри исполнительной ветви власти, то на региональном Управление столкнулось, в первую очередь, с разночтениями законодательных актов, дублированием функций с другими органами исполнительной власти, сопротивлением со стороны Глав местных администраций, давлением со стороны региональных экономических структур.
На основе анализа государственной антимонопольной политики России в 1990-е годы могут быть предложены следующие меры и рекомендации.
Обеспечение экономической безопасности России невозможно без активной антимонопольной политики государства, важнейшим инструментом которой является антимонопольный орган, в настоящее время – Федеральная антимонопольная служба. Ход реализации антимонопольной политики в нашей стране показал, что подчинение антимонопольного органа законодательной или исполнительной ветвям власти недостаточно эффективно, так как одной из важнейших функций антимонопольного органа является антимонопольный контроль самих органов власти – как исполнительных, так и законодательных. В этой связи гораздо эффективнее было подчинение антимонопольного органа непосредственно Президенту Российской Федерации.
Для повышения действенности антимонопольной политики в России Правительству РФ и Федеральной антимонопольной службе следует всемерно развивать адвокатирование конкуренции – то есть распространять всеми возможными способами экономические и правовые знания о конкуренции, ее значении для экономического развития страны и обеспечения национальной безопасности, о функциях и полномочиях государственного антимонопольного органа.
Государству следует развивать конкуренцию в тех отраслях, где раньше не ставился вопрос о возможности ее стимулирования и защиты – в области образования, науки, культуры. Необходимо провести ревизию нормативно-правовых актов, регулирующих данные области, а так же детальное исследование указанных рынков, путем создания экспертных советов при Федеральной антимонопольной службе.
В целях повышения эффективности антимонопольной политики в России и подготовки кадров необходимо ввести в высших учебных заведениях страны специализацию «Государственная антимонопольная политика» в рамках специальностей «юриспруденция» и «экономика», «государственное и муниципальное управление», разработать курс повышение квалификации «Антимонопольное законодательство» для государственных служащих.
Для повышения взаимосвязи государства и гражданского общества, развития транспарентности антимонопольной политики важно создавать в центре и в регионах структуры взаимодействия антимонопольного органа с профессиональным сообществом предпринимателей, учеными-экономистами, журналистами, правозащитниками в форме общественных советов при соответствующих государственных структурах.
Список опубликованных работ по теме диссертации
Захаркина Е. Политическая роль антимонопольных органов России в 90-е годы ХХ столетия // Конкуренция и рынок. 2005. №3. 0,3 п.л. (статья).
Захаркина Е.Ю. Основные аспекты становления антимонопольной политики России // Развитие конкуренции как фактор экономического роста и обеспечения социального благополучия: методология, теория, практика: Материалы международной научно-практической конференции 26-30 апреля 2005 г. Орел. 2005. 0,2 п.л. (тезисы доклада).
Захаркина Е.Ю. Основные механизмы и инструменты регулирования деятельности монопольных компаний в 1990-х годах // Социально-экономические приоритеты развития региональной политики развития торговли и общественного питания: Материалы международной научно-практической конференции 26-28 апреля 2006 г. (книга 3). Орел. 2006. 0,4 п.л.(статья).
Захаркина Е.Ю. Проблемы формирования антимонопольной политики Российской Федерации в 1990-е годы // Проблемы формирования государственных политик в России: Материалы Всероссийской научной конференции М., Научный эксперт. 2006. 1,0 п.л. (статья).
Захаркина Е.Ю. Демонополизация как основа государственной экономической политики в России в 1990-е годы // Человек. Сообщество. Управление. Специальный выпуск №3. 2006. 0,4 п.л. (статья).
Захаркина Е.Ю. Механизмы государственного регулирования деятельности естественных монополий в период экономических реформ // Совершенствование антимонопольного законодательства и повышение эффективности взаимодействия правоохранительных и антимонопольных органов: Сборник научных статей межведомственного регионального семинара – совещания 12 июля 2006 года. Орел: ОрЮИ МВД России, 2006. 1,0 п.л. (статья)
Захаркина Е.Ю. Программа демонополизации экономики, как основа государственной политики в условиях перехода к посткоммунистической системе государственного управления // Совершенствование антимонопольного законодательства и повышение эффективности взаимодействия правоохранительных и антимонопольных органов: Сборник научных статей межведомственного регионального семинара – совещания 12 июля 2006 года. Орел: ОрЮИ МВД России, 2006. 1,0 п.л. (статья)
Список литературы
Для подготовки данной работы были использованы материалы с сайта http://www.kubsu.ru/
[1] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от10 мая 2006 года // Российская газета. 2006, 11 мая.
[2] Федеральный Закон № 135-ФЗ «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г. // Российская газета 2006 г. 27 июля
[3] Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. М., 1993.; Шевалье Ж. Государственная служба: Пер. с фр. М., 1996; Рейни Х.Дж. Анализ и управление в государственных организациях, М., 2004; Восленский М. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. М., 1994; Государственная политика и управление / Под ред. Л.В.Сморгунова, М., 2006; Соловьев А..И. Административная реформа как политический проект действующего режима // Вестник Московского университета, сер. 21, управление и гражданское общество, 2004, № 6; Атаманчук Г.В. Государственное управление. Организационно-функциональные вопросы / Серия «Энциклопедия управленческих знаний». М., 2000; Лобанов В. Маркетинг в государственном управлении // Проблемы теории и практики управления. М., 1994, №4.
[4] Соловьев А.И. Принятие государственных решений, М., 2006.
[5] Соловьев А.И. Принятие государственных решений, М., 2006.
[6] Ойкен В. Основные принципы экономической политики. М., 1995; Атаев А.Р. Антимонопольная деятельность государства. Теоретические и организационные аспекты. М., 1994.
[7] Качалин В.В. Система антимонопольной защиты общества в США. М.: Наука, 1997; Коломийченко О.В., Котелкина Е.И. Регулирование естественных монополий: анализ мирового опыта. СПб., 1995; Baran P. and Sweezy P. Monopoly Capital. -New York: 1996.
[8] Агеев А. Антимонопольная политика и развитие конкуренции в СССР М. 1991; Евстигнеев А. Монополия в советской экономике и обусловившие ее факторы // Вестник экономики 1993, №4; Стародубровская И. От монополизма к конкуренции М. 1994; Стародубровская И. Основы антимонопольной политики. // Вопросы Экономики. 1999г. №6; Цапелик В., Яковлев А. Монополии в советской экономике // Проблемы экономики 1996 №3; Якунин В.И., Сулакшин А.С., Ахметзянова И.Р. Государственная конкурентная политика в России: состояние и проблемы // Труды центра. Выпуск № 3. М., Научный эксперт, 2006; Римский В. Бюрократические механизмы преобразований в России в период президентства Бориса Ельцина. М. 1996; Городецкий А., Павленко Ю., Френкель А. Демонополизация и развитие конкуренции в российской экономике // Вопросы экономики. 1995. №11; Жошков П., Шмалензе Р. и Цуканова Н. Антимонопольная политика и приватизация М. 1994; Леонтьева Ю.О. Антимонопольная «эффективность» // ЭКО. 2003. №4; Brown A., Ickes B. and Ryterman R. The Myth of Monopoly: A New View of Industrial Structure in Russia. Policy Research Working Paper No. 1331. Washington D.C.: World Bank. 1994.; Leitzel J. A Note on Monopoly and Russian Economic Reform. Communist Economies and Economic Transition. 1994.
[9] Азоев Г.Л., Челенков А.П. Конкурентные преимущества фирмы. М.: «Типография «Новости», 2000; Розанова Н.М. Взаимодействие фирм на товарных рынках в переходной экономике России. М.:ТЕИС, 1998; Розанова Н. Конкурентный процесс в современной рыночной экономике. - М.: МАКС Пресс, 2001; Рубин Ю.Б., Шустов В.В. Конкуренция: реалии и перспективы. М.: Знание, 1990; Евдокимова Е.К. Институциональные условия становления рыночной конкуренции в переходной экономике России / Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук / Кемерово: Кемеровский гос.университет, 2001.
[10] Кашеваров А., Оленькина О. Особенности проявления общероссийских тенденций развития финансовых рынков в федеральных округах // Конкуренция и рынок. 2005. №3 (27); Летин А.Б. Об усилении работы антимонопольных органов по пресечению антиконкурентных актов и действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления // Вестник МАП. 2003. №1.
[11] Степашин В.С. Государственная антимонопольная политика в контексте обеспечения национальной безопасности / Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук / Москва, 2005
[12] Еременко В.И. Антимонопольное законодательство Российской Федерации // Государство и право. 2001. №3; Клейн Н.И., Фонарева Н.Е. Конкурентное право РФ. М.: Логос, 1999; Тотьев К.Ю. Антимонопольное право России. М.: Магистр, 1997; Гречишкина И.В., Шаститко А.Е. Экономический анализ применения антимонопольного законодательства. М.: ТЕИС, 2003; Биндельс А. Основы германского и европейского антимонопольного права. М., 1995.
[13] Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997. С.17-18.
[14] Природа фирмы / Под ред. О.Уильямсона, С.Уинтера. М.,2001. С.11-32.
[15] Собрание законодательства РФ (СЗ РФ); Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ (САПП)
