Всякое развивающееся общество не может обойтись без высокой эффективности государственного управления: в надежде на эту управленческую эффективность оно мирится с ростом бюрократии как устойчивой тенденцией, наблюдаемой на протяжении многих столетий.
Особенностью советского социалистического государства, экономическую основу которого составляла государственная собственность на средства производства, централизованно управляемая союзными и союзно-республиканскими министерствами и ведомствами, являлось слияние политической и экономической бюрократии, своего рода бюрократический синкретизм. Поэтому расширением масштабов управленческой деятельности обычно оправдывалось необходимостью решения актуальных задач хозяйственного развития страны, происходило автоматически всякий раз, когда возникали замыслы о необходимости экономических реформ.
2. ЭФФЕКТИВНОСТЬ БЮРОКРАТИИ В ОЦЕНКАХ РОССИЯН
Отношение населения к общественному либо государственному институту во многом определяется тем, насколько эффективна в глазах общества его деятельность, справляется ли он, по мнению граждан, с возложенными на него задачами и функциями, или нет. В России бюрократия всегда «славилась» нерасторопностью и формальным подходом к любому делу, а в советское время само понятие «бюрократ» официально определялось как «должностное лицо, выполняющее свои обязанности формально». Никакие реформы, начиная от петровских преобразований и заканчивая борьбой с бюрократизмом последнего времени, не смогли изменить или хотя бы поколебать сложившийся в массовом сознании образ бюрократа-волокитчика. Проведенное исследование еще раз подтвердило – большинство населения считает деятельность российской бюрократии неэффективной (57,1%). И лишь каждый десятый оценивает функционирование российской бюрократии в той или иной степени положительно (9,6%).
Утверждение о том, что российская бюрократия неэффективна, приобрело характер некой константы общественного мнения, присущей всем слоям и группам населения. Россияне разного возраста и уровня материальной обеспеченности, проживающие в различных поселениях и придерживающиеся самых разных идейно-политических предпочтений в большинстве своем дают негативную оценку работе российской бюрократии – от 50% молодежи до 56–62% респондентов других возрастных групп; от 53,1% хорошо обеспеченных до 57,6% плохо обеспеченных; от 52,8% живущих в селах до 66,9% жителей мегаполисов; от 51,7% сторонников «Единой России» до 67,7% электората «Родины». При том, что представители некоторых групп (молодежь, хорошо обеспеченные люди, сторонники «партии власти») придерживаются несколько менее критичной позиции, даже среди них доля позитивных оценок деятельности бюрократии не поднимается выше 18–19%
Сегодня редко можно услышать положительную характеристику российской государственной бюрократии. Чаще граждане и государствоведы отмечают низкую эффективность государственной службы, снижение ее престижа и доверия к ней, порочные принципы кадровой политики, непрофессионализм большинства государственных служащих, отсутствие профилактики коррупции в рядах российского чиновничества, а также борьбы с ней. Невооруженным взглядом видно, что в государственном аппарате оказалось много людей без каких-либо идей о путях улучшения положения народа и страны, обыкновенных проходимцев и жуликов, которые досконально изучили искусство манипулирования сознанием народа и извлекают из этого собственную выгоду.
Правящая государственная бюрократия едва ли не ежедневно демонстрирует факты предательства собственного народа. Она неадекватно реагирует на изменения, происходящие в стране и мире. Похоже, что у нее затуплено чувство будущего. Проводимая правящей группой политика ведет к проеданию капиталов, накопленных предыдущими поколениями, а что будет со страной в будущем - государственную бюрократию мало интересует. Главное для нее - удержать власть и самой во власти удержаться. Налицо разложение государственного аппарата, его ориентация на обслуживание интересов представителей крупного финансового, торгового и промышленного бизнеса, а также высшей бюрократии. Неудивительно, что, по результатам социологического исследования Института философии РАН, 70% россиян не чувствуют себя защищенными от произвола чиновников.
Механизм кадровой политики в сфере государственной службы насквозь проржавел. В стране нет дефицита квалифицированных и по-государственному думающих граждан. Этот дефицит создан искусственно, поскольку умные и болеющие за Отечество граждане не востребованы существующей системой отбора и продвижения государственных служащих.
Бюрократия и коррупция стали в настоящее время в России тождественным понятием в полном объеме рассматривается абсолютным большинством как источник дохода, а не как форма самореализации. 100%, только разные по форме, содержанию и объему. Входя в структурированную систему, ты принимаешь (не принимаешь) условия структуризации. Промежуточные состояния могут существовать незначительное время, как неустойчивые.
3. РАЗВИТИЕ БЮРОКРАТИИ В РОССИИ
Система управления, в которой карьера зависит от личных профессиональных качеств, возникла еще в допетровской России. Когда в 16 веке в Московском государстве начали возникать функционально-специализированные органы государственного управления, «приказы», то работающие в них незнатные дьяки постепенно стали играть не менее важную роль, чем знатные бояре. «Приказные» чиновники сильно отличались от обрисованного Вебером идеального западного чиновника (табл. 1). Многие из этих особенностей устойчиво сохранялись и в последующие века.
Таблица 1
ОСОБЕННОСТИ БЮРОКРАТИИ В РОССИИ
|
Характеристики идеального западного чиновника |
Характеристики российского «приказного» 17 в. |
Изменение характеристик российского чиновничества |
|
Чиновник считается слугой общества |
Чиновник стоит над обществом и навязывает подданным волю правящей элиты |
Чиновники постоянно рассматриваются как стоящие над обществом |
|
Свобода выбора службы |
Обязательность службы |
С 1762 служба становится личным выбором |
|
Служебная иерархия |
Отсутствие единой иерархии государственных служащих |
В 1722 создана единая служебная иерархия |
|
Служебная специализация и профессиональная компетентность |
Чиновник может исполнять обязанности в разных профессиональных сферах |
Профессиональная специализация чиновников закрепилась в 19 в. |
|
Вознаграждается стабильным денежным окладом |
Основной доход – поборы с проси телей, жалование не фиксировано и выдается не регулярно |
К 1763 завершается перевод чиновников на постоянное жалование |
|
Продвижение по службе согласно твердым критериям (прежде всего, в зависимости от квалификации) |
Продвигается по службе согласно стажу, происхождению и усмотрению начальства. |
Постоянно сохраняется зависимость служебной карьеры от качеств, не связанных с профессиональной компетентностью |
|
Подлежит единой служебной дисциплине |
Отсутствие единых дисциплинарных требований |
Дисциплинарные требования различны для чиновников разных рангов |
|
Поддерживает безличностные, формально-рациональные отношения с коллегами и с управляемыми |
Поддерживает глубоко личностные служебные отношения |
Постоянно воспроизводится личностный характер служебных отношений |
Новый импульс развитию бюрократии в России был дан реформами Петра I, который стремился, ориентируясь на опыт стран Западной Европы, заменить потомственных бояр профессиональными чиновниками. Высшими бюрократическими органами стали Сенат, пришедший на смену боярской Думе, и коллегии, которые заменяли прежние приказы. Стремясь законодательно зафиксировать происходящие с аппаратом управления изменения, Петр I подписал Генеральный регламент коллегий (1720). Этот документ содержал правила функционирования государственного аппарата как бюрократической организации: выстраивал иерархию, устанавливая подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящим, закреплял обезличенность взаимоотношений посредством связей между инстанциями только письменным образом, устанавливал специализацию и обязанности всех служащих. Дополнительная проработка принципа иерархии была проведена посредством Табеля о рангах (1722), который устанавливал иерархию служащих и правила продвижения по служебной лестнице. Наконец, в 1763 повсеместно было введено регулярное жалование для чиновников.
Хотя Россия всегда считалась страной бюрократов, их доля в общей численности населения была невелика, чем в развитых странах Западной Европы. По своим характеристикам бюрократия императорской России тяготела к восточному варианту: была подконтрольна вышестоящим чиновникам, но не обществу, отличалась коррумпированностью и невысокой эффективностью. Кроме того, в российской бюрократии неформальные отношения часто выходили на первый план, из-за чего отсутствовала как четкая профессиональная специализация, так и зависимость продвижения чиновника по службе от служебной компетентности.
Управленческий аппарат СССР унаследовал основные особенности бюрократии дореволюционной России. Советская администрация не превратилась в европейскую бюрократию, а сформировала в 1920–1930-е особый тип чиновничества – номенклатуру. Карьера члена номенклатуры зависела не столько от его деловых качеств, сколько от политической лояльности (при Сталине) и от личных связей (при преемниках Сталина). Резко возрос сам штат управленцев, что, однако, не способствовало росту качества управления.
Речь идет о российской бюрократии и об ее участии в строительстве исторического будущего России. Весьма характерно его суждение о том, что в борьбе царизма и либерализма в период первой русской революции победителем, точнее, социальной группой, более всего выигравшей от этих событий, была русская бюрократия. К этому можно лишь добавить, что на ментальность бюрократии в каждом обществе накладывает отпечаток культурная и социальная история этого общества, и в этом ментальном контексте бюрократия везде разная и различно ее поведение как в спокойном течении жизни, так и в экстремальных ситуациях. Есть много общих черт у бюрократии разных стран (например, коррупция традиционно сопровождает управленческую деятельность бюрократии), но есть и существенные различия даже в коррупции. Не одно и то же представляют собой бюрократ китайский, русский и европейский.
В контексте борьбы вотчинных и государственных начал складывалась русская государственная бюрократия. Основной задачей княжеских (еще в киевской Руси), а затем и царевых назначенцев на местах был сбор тягла (налогов), которое несло прежде всего крестьянское сословие России. Величина оклада для чиновника определялась скорее традицией и экономическими возможностями того территориального округа, в котором он исполнял свои функции. Но здесь важна и другая сторона деятельности бюрократии, именно, ее отношение к государственным интересам. Своеобразное положение бюрократии в том, что она не является самостоятельной политически организованной силой, выражающей определенную идеологию, и по сути не может существовать в таком качестве.
Какой бы ни была бюрократия, принципиально антигосударственной по ментальности она быть не может уже в силу того, что она существует как часть государства, и разрушение такового есть для нее самоликвидация. Бюрократия же, как показывает история, в том числе история "перестройки", никак к самоликвидации не склонна, более того, всякие процессы в обществе она стремиться использовать для упрочения своего положения. В этом, можно сказать, своеобразный инстинкт ее столь же своеобразной синергии, ее "самоорганизации". Что же касается "градуса" ее государственности, то он определяется как социальным и культурным воспитанием, полученным в процессе обучения и профессионального созревания, так в еще большей, возможно в решающей степени характером политической власти, характером задач и требований, которые власть ставит перед бюрократией. Совесть пассажира - лучший контролер, писали в советском общественном транспорте. Для бюрократии лучший контролер ментальная установка, формируемая целым рядом факторов.
По своему положению бюрократия не может принадлежать к какой-либо другой партии, кроме партии власти. Создание "Единой России" предполагало, видимо, установление идейного и политического контроля над аппаратом по модели КПСС, Однако тяготение нынешней бюрократии к "Единой России" объясняется не только административным давлением, но, как можно предположить, желанием играть активную политическую роль. Хотя для бюрократии не свойственно быть самостоятельной организованной политической силой, в нынешних неординарных условиях возможно исключение. Если ее ментальные установки оформятся в какое-то подобие идеологии практического действия, то она должна будет либо выдвинуть политиков из своей среды, либо привлечь к себе уже известных политиков. Примером из прошлого может служить поддержка аппаратом курса Сталина на государственное строительства вместо авантюрных действий троцкистов по разжиганию мировой революции. При этом можно было продолжать думать, что строительство рабоче-крестьянского государства является первым этапом мировой революции. Но эта мысль имела уже вторичное значение, главное же заключалось в том, что в практических действиях вектор объединенных усилий направлялся на государственное строительство и сверхсрочную индустриализацию.
Податливая в определенных отношениях, но все-таки не бесформенная бюрократия, сохраняющая ментальные установки, характерные для бюрократии российского общества, так или иначе включена в политические процессы. Опасение "аппаратной контрреволюции" стояло за ельцинским призывом "боритесь с аппаратом!". В этой связи в действиях команды нынешнего президента по централизации власти и назначению губернаторов также можно видеть стремление исключить "аппаратный бунт" на корабле, когда возможности мародерского разворовывания станут минимальными. По мере укрепления в России влияния транснациональных корпораций, которые будут превращаться в ключевых собственников на ее территории, изменится и положение бюрократии. Во всяком случае, ее государственническая ментальность станет излишней. К тому же власть может опираться на бюрократию нового типа, именно топ-менеджеров крупных кампаний, ментальность которых существенно отличается от ментальности управленцев государственного типа. Проблема выбора (с кем она) так или иначе обострится для российской бюрократии, и такое обострение очень близко.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Таким образом, представляется, что парадокс бурного роста государственной бюрократии и частных бюрократических структур в условиях сложившегося консенсуса по поводу недостаточной эффективности и недостаточной гибкости бюрократии имеет адекватное объяснение. Существуют фундаментальные причины, связанные с условиями несостоятельности рынка, которые делают неизбежным существование государственных и частных бюрократических структур. Однако существование несостоятельности рынка одновременно свидетельствует о том, что не следует удивляться экспансии государственных и частных бюрократических структур, несмотря на осуждение самих этих структур обществом.
При определенных условиях бюрократия (управленческий аппарат) может оказаться на стороне политических сил, стремящихся к сохранению государственности России, способной обеспечить ее независимое развитие. Господство транснационального капитала лишит бюрократию возможностей, связанных с традиционной "удельно-вотчинной" ментальностью, своеобразно и неразрывно соединяемой в России с государственным интересом. Выбор ей сделать придется, и, возможно, это выбор предстанет через позицию "Единой России", если в ней окажется достаточно сильным влияние с мест, влияние среднего и нижнего звена бюрократии. Это, конечно, не отряды Минина и Пожарского, но все-таки оно может быть движением среднего управленческого слоя, не утратившего государственнического инстинкта.
ИСПОЛЬЗУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА
1. Макарин А.В. Бюрократия в системе политической власти. – СПб.: Изд-во С.-Петербург ун-та, 2000. – 156с.
2. Мокшин М.В. Власть в асимметричной современной России: монография – Архангельск: КИРА, 2007. – 150 с.
3. Сморгунова Л.В. Государственная политика и управление. Учебник в 2 ч. Часть 1. Концепции и проблемы государственной политики и управления. – М.: «Российская политическая энциклопедия», 2006. – 384 с.
4. Сироткин В.Б. Современные тенденции и проблемы экономического развития: Учебное пособие - М.: Высш.шк., 2009. – 384 с .
5. Дж.Итуэлла, М. Мимейта, П. Ньюмена. Экономическая теория: Науч.ред М.: ИНФРА-М, 2004, 931 с.
/
Страницы: 1, 2
