Подтверждение этому – заметно усилившаяся роль неформальных связей между группами интересов и государством в рамках той же системы представительства интересов. Наиболее распространен лоббизм, то есть различные формы и методы воздействия бизнеса, других общественных групп на представителей законодательной и исполнительной властей в целях добиться от них принятия выгодных для себя решений. (Конечно же, лоббизм практикуется и в рамках формализованных структур, а при неформальных отношениях имеют место консультации, цель которых не сводится у извлечению сиюминутной выгоды для той или иной группы интересов. Однако, все же львиная доля лоббистской практики реализуется именно в рамках неформальных, свободных от институциональных и процедурных ограничений связей.) Так как лоббизм – только часть функционального представительства, то он несет соответствующую долю его позитивной нагрузки. Он необходим и для госорганов, и для тех, кого затрагивают решения государства. Лоббизм, предоставляя ценную информацию о реальной ситуации и о возможных последствиях принимаемых мер, создает более надежную базу для принятия решений госорганами и способствует восприятию этих решений теми, кого они касаются.
Негативные стороны лоббизма – склонность многих его участников к удовлетворению своекорыстных устремлений, создания благоприятной среды для возможных коррупции и злоупотреблений, - но одновременно с расширением его практики растет и арсенал средств, способных ограничить такого рода поползновения. В их числе – жесткая правовая регламентация лоббизма, расширение круга его участников и поощрение конкуренции между ними, повышение профессионализма и требований к профессиональной этике госслужащих и членов представительных учреждений, совершенствование самого механизма лоббирования.
2 Группы интересов в России.
Как видно из выше сказанного, на Западе сложились вполне
определившиеся формы представительства интересов. Разумеется, что
копировать их полностью применительно к России невозможно, да и не нужно.
Но тем не менее целесообразно использовать опыт, уже накопленный в странами
Западной Европы и США. В то же время в России складывалась и продолжает
складываться система представительства интересов.
2.1 "Секторизация" российского стиля политики.
Для российского стиля политики характерна "секторизация", которая означает, что политика формируется ведомствами автономно.
Следует отметить, что российская "секторизация" принципиально
отличается от практики, проводимой ведомствами в западных демократических
странах. У нас "секторизация" заканчивается, по сути, выработкой каждым
министерством (ведомством) своей программы. В западно-европейских странах
за этим следуют длительные переговоры с близкими ведомствами, затем
"своими" группами интересов, политическими субъектами - партиями,
парламентом и т.д. Отсюда и характерная для западных стран
черта, как "клиентилизм", т.е. когда правительство ведет переговоры с
устоявшимися, "своими" группами интересов. Ведет их на основе как писаных
законов, регулирующих характер взаимоотношений различных субъектов по
выработке, принятию и реализации решений, так и на основе исторически
сложившихся традиций, общепринятых в обществе правил игры, как, скажем, это
имеет место в Англии, где действует так называемая "прецедентная система".
2.2 Закрытость переговоров между правительством и группами интересов.
Нельзя сказать, что группы интересов у нас не участвуют в процессе принятия решений. Часто приходится слышать заявления со стороны представителей официальной власти, депутатского корпуса и т.д. о действиях директорского, аграрного лобби, традиционными являются ссылки на военно- промышленный комплекс. Но эти процессы согласования интересов между ними окутаны покровом секретности. Об их действиях можно судить по отдельным решениям правительства, отдельных министерств, которые, выдав, скажем, лицензию на продажу (покупку) товаров или продуктов тому или иному лицу, фирме и т.п., не доводят до сведения общественности не только основания выбора конкретного лица или организации, но практически ничего – о правах сторон, о выгоде принятого правительством (министерством) решения и т.п.
Секретность переговоров между правительством и группами интересов
позволяет говорить еще и об отсутствии постоянных "правил игры", поскольку
они часто меняются властью. Стремясь убедить население в отказе от прежнего
стиля политики и переходе к практике консенсусных отношений при принятии
политических решений, руководящая политическая элита пошла на подписание
Договора об общественном согласии (1994 г.) между властью, политическими,
общественными организациями, союзами. Однако договор о согласии стал не
средством разрешения острых политических конфликтов, а ширмой, созданной
для передышки и перегруппировки сил перед новой схваткой. Судьба этого
нежизнеспособного документа изначально была предопределена деятельностью
Согласительной комиссии, которая полностью направлялась администрацией
президента и в которой возможность рядовых участников как-то влиять на
положение дел была сведена к нулю. Практически это влияние ограничивалось
рамками заседаний Общественной палаты при президенте РФ и Согласительной
комиссии, находящейся под полным контролем администрации президента.
2.3 Лоббизм в России при принятии и инициализации законопроектов.
Но известно, что хороший, эффективный закон должен отвечать по меньшей мере двум условиям. Первое - соответствие этого закона общественным нуждам и согласие с ним тех сил, интересы которых он затрагивает и от которых в решающей степени зависит его реализация.
Второе - высокопрофессиональная проработка закона, призванная обеспечить безупречные правовую и политическую базы.
Для соблюдения обоих этих условий необходимо, чтобы в подготовке и обсуждении законопроектов участвовали не только опытные и высококвалифицированные профессионалы, но и полномочные представители заинтересованных общественных сил и групп. Имеется в виду прежде всего участие на неформальном, "лоббистском" уровне, чреватом сговором, давлением, использованием "подпитки" и т.п. методов, а узаконенное и введенное в рамки соответствующих институтов и структур.
К чему ведет игнорирование данного требования, можно видеть на примере нынешних российских реалий. Как все мы знаем, основное взаимодействие государственных и общественных структур и их персонала в процессе подготовки и обсуждения законопроектов происходит в обеих ветвях власти на межличностной основе, что не просто ведет к гипертрофированной роли лоббизма, но и способствует тому, что он становится полукриминальным.
Как правило, мы связываем эту его особенность с известной склонностью наших политиков и чиновников к подкупу, взяточничеству и т.д. Однако, дело здесь не только и даже не столько в нашей российской "вороватости", сколько в институциональном несовершенстве политической системы как таковой.
Последняя благодаря преобладанию межличностных связей открывает лоббистам исключительно широкое поле деятельности, причем фактически без каких-либо правил игры. Лоббизм существует у нас, за крайне редким исключением, при полном отсутствии гласности и "прозрачности" (само это слово - не что иное, как общественная реакция на закрытость, келейность взаимодействия) и потому не поддается никакому контролю. Даже в случае принятия закона о лоббизме (а разговоры об этом идут уже более пяти лет) положение не изменится, поскольку все имеющиеся проекты подобного закона оставляют без изменения институциональную основу лоббизма, а точнее, практически полное отсутствие оной.
Здесь бы было полезно вспомнить систему функционального
представительства на Западе, причем не только на федеральном уровне власти,
потому что концепт лоббизма, означающий давление (неформальное и
институционализированное) организованных интересов на властные органы и на
отдельных официальных лиц, подразумевает принципиальную, базовую
раздельность частно-корпоративных интересов и публичной власти. В субъектах же РФ дело обстоит куда проще: политическая власть и экономическое
могущество здесь сосредоточены в одних руках. Наглядное тому подтверждение
– личное присутствие в законодательных собраниях руководителей крупнейших
монополий как регионального, так и общероссийского масштаба; в свою
очередь, в правлениях этих корпораций представлены руководители органов
власти.
2.4 Законопроект «о лоббизме».
Хотя Лепехин В. А., руководитель рабочей группы по разработке федерального закона «О регулировании лоббисткой деятельности в федеральных органах государственной власти» и утверждает: «Предметом правового регулирования, согласно содержанию законопроекта, является прежде всего порядок создания лоббистких структур, их регистрация и отчетность перед органами власти. Соответственно, под «лоббистами» понимаются физические и юридические лица, зарегистрированные в качестве таковых. То есть закон распространяется не на лоббистов вообще, а только на тех из них, кто в установленном порядке получил лицензию на право занятия лоббисткой деятельностью. Депутатам, должностным лицам государства, госслужащим не разрешено выступать в качестве официальных лоббистов. Конечно, запретить депутату защищать интересы тех или иных партий, социальных групп или объединений граждан никто не вправе – каждый депутат просто обязан лоббировать интересы своих избирателей, однако выступать в качестве лоббиста (по смыслу настоящего закона), то есть вступать в деловые, коммерческие отношения с государством, подменяя функцию законодателя функцией коммерсанта (или его представителя), - это все равно, что пускать в открытую распродажу государственную казну. Законом также предусматривается периодическая отчетность лоббистов перед властями о своих клиентах и целях лоббирования, размерах получаемого дохода. В случае нарушения закона лоббист может быть на определенный срок лишен лицензии.
Законом предусмотрены также права лоббистов, например, доступа к
«профильной» информации, к участию в работе правительства или парламента,
для чего, правда, необходимо будет получить разрешение на аккредитацию при
одной из «ветвей» власти».
2.5 Взаимоотношения государства и бизнеса в России.
Поскольку в России, как и во всем мире, наиболее могущественные группы
интересов находятся в сфере бизнеса имеет смысл рассмотреть взаимоотношения
государства с бизнесом в России. Они обрели свою историю и закономерности.
«Романтический» период неформального тесного сотрудничества 1990-1991 г.г.
уступил место переориентации на стратегию сдерживания в 1992-1194 г.г.
Частичное ослабление последней с 1995 года постепенно перевело
взаимоотношения в фазу «сращивания» - распространение института
«уполномоченных банков», акционирование ОРТ в 1994 г., залоговые аукционы
начиная с 1995 г. и т. д. Высшей ступенью этого «сращивания» после
президентских выборов 1996 г. стал приход ведущих представителей бизнес-
элиты на командные позиции в структуре исполнительной власти, вслед за чем
заново была восстановлена дистанция под лозунгом «разрыва связей с
капиталом» с лета-осени 1997 года.
Таки образом просматривается определенная «циклическая модель», в которую вписываются взаимоотношения государства с бизнесом в России. Их исходной формой стал патронаж.
Можно выделить три основных вектора трансформации патронажно-
клиентарных взаимоотношений. В первом случае клиентела власти превращается
в группу давления. Исходная патронажная форма взаимодействия преобразуется
в конфликтную – участники автономны, оказывают друг на друга взаимное
давление, ведут торг, заключают соглашения по конкретным вопросам.
Демократическая политическая среда делает патронаж неустойчивым: сохраняя
свою организацию и политический статус, клиентела в любое время может выйти
из-под контроля власти.
Во втором случае бывшая клиентела становится частью олигархической системы власти. Патронажная схема уступает место олигархической, стороны вступают в своего рода «симбиотические» взаимоотношения, практически исчезает их иерархическое построение, а фигуры патрона и клиента теряют свою определенность. Примером могла служить «семерка» ведущих финансовых структур (так называемая «семибанкирщина»), каждый из членов которой в ход своего развития в той или иной степени был объектом патронажа.
В третьем случае олигархическая форма преобразуется в конфликтную.
Главной причиной трансформации членов олигархии в группы давления выступает
воздействие демократической среды, постоянно испытывающее на прочность
недемократические по генезису формы взаимоотношений и предоставляющее
проигравшей стороне легальные возможности добиться изменения положения в
свою пользу. Сокращение дистанции, отделявшей ранее экономическую элиту от
политической, становится дополнительным фактором, побуждающим бизнес, при
необходимости, идти на конфликт.
2.6 Вывод.
В России на протяжении постперестроечного периода сделаны попытки
опробовать множество вариантов социальной стабилизации, применявшихся на
Западе; в их числе: создание широкого союза социально-политических сил;
внедрение элементов неолиберальной модели (стимулирование конкуренции на
рынке труда и капиталов и приватизации, попытки демонополизации и тому
подобное); заключение рамочных соглашений (генеральное тарифное
соглашение); учреждение институтов социального партнерства (Трехсторонняя
комиссия по регулированию социально-трудовых отношений создана в
соответствии с указом Президента РФ от 24.01.92); образование ряда
формализованных структур представительства интересов (Совет по
предпринимательству и др.).
Эти меры в основном имитируют западные акции аналогичного характера, в то время как российская экономическая ситуация (формирование рыночной экономики на базе госмонополизма и попыток массированной приватизации), складывающаяся в ходе экономических преобразований корпоративно- олигархическая система власти и управления, социальная стратификация при отсутствии четкой кристаллизации интересов социальных групп (в первую очередь основных партнеров – бизнеса и профсоюзов) не позволяют эффективно использовать механизмы согласования интересов общефедерального уровня в качестве стабилизации общества.
Подписание широкомасштабных соглашений между профсоюзами,
работодателями и правительством (Генеральное соглашение на 1996-1997 гг.)
не подкреплено механизмом проведения в жизнь достигнутых договоренностей.
Работа Трехсторонней комиссии позволяет сопоставить мнения сторон и в
некоторой степени способствует оформлению интересов партнеров, однако
практическое содержание договоренностей – сточки зрения конкретных
результатов и возможностей влияния на формирование правительственных
программ – на ситуацию воздействуют минимально.
Таким образом функционирующие на макроуровне институты согласования социальных интересов в России не оказывают существенного влияния на процессы общественной стабилизации и служат в основном лишь площадкой для сопоставления мнений. Вместе с тем функционирование социал-партнерских структур более перспективно с точки зрения достижения реальных результатов на среднем уровне – региона (иногда отрасли), причем консенсус здесь может иметь и «отрицательный» заряд (против правительства, против направленности реформ). Однако в условиях масштабной трансформации общества и при отсутствии общественной ориентации на консенсусные отношения процесс согласования интересов идет по преимуществу на неформальной основе, вне рамок институтов согласования интересов и часто без учета интересов широких социальных групп.
3 Список литературы.
1. Перегудов С.П., Организованные интересы и российское государство,
Полис, 1994, №5.
2. Перегудов С.П., Политическое представительство интересов: опыт Запада и проблемы России, Полис, 1993, №4.
3. Перегудов С.П., Организованные интересы и российское государство,
Полис, 1994, №5.
4. Перегудов С.П., Национальная специфика или дурная аномалия?, http://ng.glasnet.ru/ideas/1999-10-21/anomalia.html, 1999.
5. Коноплин Ю.С., О современном стиле российской политики, Национальная электронная библиотека, 1998.
6. Семененко И.С., Перспективы социального партнерства в России и опыт
Запада, Полис, 1998, №4.
7. Зудин А.Ю, Государство и бизнес в посткоммунистической России: цикличность отношений и возможности их институционализации, Полис,
1998, №4.
8. Лепехин В.А., Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования
Страницы: 1, 2
