У минулому у деяких західноєвропейських політичних системах парламентсько-президентська форма правління призводила до проблем уповільнення законодавчого процесу, недієздатності парламенту і паралічу системи, як у Франції 1946-1958 рр. і в Італії протягом кількох етапів післявоєнної історії. Коли така система накладається на політичну культуру, яка ще не звикла до демократичних процедур компромісу, толерантності та прагматизму, тоді політична нестабільність буде практично неминучою деякий час. Така нестабільність може проявлятися в урядовій нестабільності і, як наслідок, у частій зміні політичного курсу.
У відповідності до чинної
Конституції України уряд формується коаліцією депутатських фракцій. Оскільки
процедура створення такого політичного суб’єкта передбачає необхідність
узгодження різноманітних інтересів багатьох фракцій, то перед коаліцією,
відповідно, постає значно більше законотворчих проблем, ніж перед однопартійною
або стабільною більшістю. Політична практика країн інваріантних демократій
свідчить, що навіть у відносно стабільних коаліціях процес вироблення політики
є менш узгодженим, ніж в однопартійних урядах, що пов’язано з необхідністю
обговорення політичних рішень з партнерами по коаліції, які часто мають досить
відмінні погляди щодо кожного політичного питання. В урядів, що спираються на
підтримку фрагментованої і недисциплінованої парламентської коаліції немає
стабільної підтримки, яка би дозволяла їм діяти рішуче у розробці і прийнятті
значних політичних рішень. Такі уряди є більш обмеженими у спроможності
проводити радикальні зміни та дотримуватися обраного курсу, ніж кабінети, які
спираються на підтримку консолідованої та дисциплінованої парламентської
більшості. Нестабільність уряду ускладнює процес прийняття рішень, а самі
рішення є менш передбачуваними. Часта зміна урядів унеможливлює створення
стабільного середовища для формування прогнозованої, системної та прозорої
державної політики. Вона також веде до підвищення ролі альтернативних центрів
прийняття рішень таких як, зокрема, координаційні ради при президентові
України.
Як правило, фрагментована парламентська більшість схильна до швидкого розпаду.
Політичні партії, які входять до складу такої більшості, часто змінюють свою
позицію і швидко заявляють про припинення підтримки уряду, як тільки політична
ситуація змінюється і перехід до опозиції краще задовольняє їх інтереси.
Перспектива неминучого розпаду коаліції сильно впливає на поведінку партійних
лідерів та окремих депутатів. Партії намагаються не витрачати сил і ресурсів
задля поліпшення співпраці у коаліції, зміцнюючи, таким чином шанси швидкого
розпаду парламентської більшості.
Аналогічні мотивації визначають і поведінку членів уряду, які знаходять вихід із невизначеності строку їх повноважень у максимізації своїх особистих політичних та економічних зисків. З метою унеможливлення такого роду політичних ризиків слід взяти до уваги досвід Німеччини, а саме принцип вотуму конструктивної недовіри, застосування якого конституційно визначено стосовно глави німецького уряду. Конструктивізм тут полягає у тому, що рішення Бундестагу про відставку федерального канцлера має організаційні наслідки лише за умови, якщо протягом двох діб (48) годин більшість депутатів проголосують за кандидатуру нового глави уряду. Дане уточнення запобігає частим відставкам уряду, що були у Веймарській республіці. Більше того, такий підхід підвищує політичну відповідальність парламентських фракцій [5, 24].
Супутнім
інструментом запобігання урядової нестабільності є запровадження
синхронізованого виборчого циклу. Так нормативне втручання Президента у справи, що належать до
компетенції виконавчої влади, часто пояснюється недовірою до кабінету, який
може бути сформований опозиційною політичною силою. Гармонізація термінів
призначення президентських і парламентських виборів може зменшити політичне
протистояння між президентською і законодавчою владами, позитивно вплинути на
формування заснованого на консенсусі уряду і, як наслідок, мінімізувати
конкуруючі вимоги щодо діяльності уряду. Румунія є єдиним прикладом
східноєвропейської країни з президентсько-парламентською формою правління, де
виборчий цикл є синхронізованим.
Синхронність президентських і парламентських виборів дозволили зробити
відносини між президентом і парламентом Румунії менш конфліктними, ніж в інших
східноєвропейських країнах зі змішаною формою правління. Партнерські стосунки
між президентом і парламентом посприяли більшій стабільності румунського
кабінету.
2.1 Пропозиції щодо механізму вирішення проблеми взаємодії Верховної Ради та Президента України
1. Доцільно розмежувати компетенції Президента України та Прем’єр-міністра України у сфері підзаконного нормотворення.
На сьогодні не врегульований законами політико-управлінський простір є дуже великим, і на ньому змагаються президентські та урядові структури. До недавнього часу останні програвали першим, що було можливим під час функціонування президентсько-парламентської моделі. У рамках же парламентсько-президентської форми правління Президент є сильною фігурою лише у разі його підтримки із боку більшості у парламенті. У разі ж “розділеного правління” надзвичайно посилюється фігура Прем’єр-міністра, і стан речей змінюється на протилежний. Зважаючи на масштаби тіньового нелегального лобіювання в органах виконавчої влади відсутність чіткого розмежування функцій підзаконного нормотворення між Президентом та Прем’єр-міністром є неприйнятною із точки зору перспектив демократії в У країні.
Чинна нормативно-правова база України свідчить про примат нормотворчості Президента щодо актів уряду та прерогативу Президента вносити на розгляд парламенту власні законопроекти як позачергові. Кабінет Міністрів так само як і Президент наділений правом законодавчої ініціативи, однак останній має у своєму владному інструментарії право вето. Так Президент має право призупиняти дію актів Кабінету Міністрів із мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо визначення їх конституційності.
Слід зауважити що цей інструмент є досить впливовим і може часто застосовуватися у періоди „розділеного правління”, що не сприятиме конструктивності у роботі виконавчої влади.
Таким чином система виконавчої влади буде дієвою лише у разі причетності Президента та Кабінету міністрів до єдиної політичної партії, або блоку партій. Однак в умовах періоду розділеного правління можлива поява двох конкуруючих центрів політичної влади в Україні – Глави держави і парламенту і, як результат, ймовірна боротьба між ними за право визначати основні напрями внутрішньої та зовнішньої політики.
Конкуренція політичних ініціатив, непогоджені рішення, надлишковий бюрократичний тиск – все це може стати наслідками нечіткого визначення юридичної пріоритетності указів та розпоряджень Президента і постанов Кабінету Міністрів України. Оскільки велика кількість питань може бути врегульована як актами Президента, так і уряду, зацікавлені учасники політичного процесу можуть апелювати як до однієї так і до іншої інстанції. У залежності від особистих зв’язків із Секретаріатом Президента чи з Урядом, учасники політичного процесу можуть аргументувати що рішення в яких вони зацікавлені мають прийматися указом/розпорядженням Президента або ж постановою/розпорядженням уряду. Існування конкуруючих центрів влади призводить до розробки політичних рішень і видання підзаконних актів, що часто суперечать один одному. Така ситуація є небажаною і має бути законодавчо врегульована [5, 24].
Конституція, як правило, встановлює загальні принципи організації Кабінету Міністрів, проте не деталізує його функції та функції окремих міністерств. У країнах стабільної демократії функціонування кабінету та міністерств регулюється законом про кабінет, регламентом роботи уряду, нормами внутрішньоурядових процедур, положеннями про міністерства та іншими підзаконними актами. Примат урядових установ та колегіальність у прийнятті урядових рішень є двома основними принципами, процедурне закріплення яких може допомогти концентрувати виконавчу владу у руках уряду. Наголос має бути зроблено на пріоритеті виконання урядових постанов і розпоряджень у діяльності всіх посадових осіб виконавчої влади. В той же час сьогоднішній стан політико-правового врегулювання повноважень між Президентом та Кабінетом Міністрів дає підстави стверджувати ,що президентські укази та розпорядження продовжують домінувати у визначенні діяльності державних службовців в Україні.
2. Доцільно чітко розмежувати компетенції Президента України та ВРУ.
„Функція гаранта
Конституції” передбачає широке право Президента України діяти на свій розсуд,
виходячи не лише з букви, а й з духу Конституції і законів, надолужуючи
прогалини у правовій системі і реагуючи на непередбачені Конституцією життєві
ситуації. Тому позиція
Президента України як глави держави, його бачення шляхів розвитку суспільства
не можуть не позначатись на діяльності інших владних структур. Парламент,
працюючи над розвитком правової бази держави, має так чи інакше узгоджувати
свої рішення з позицією Президента, оскільки Президент зможе використати своє
право вето. І тому пошук компромісів, побудований на врахуванні позиції кожної
з названих владних структур, є найбільш раціональним і логічним у механізмі
реалізації державної влади.
Одним із способів реалізації компетенції Президента України є прийняття ним
власних нормотворчих актів, що є характерним для напівпрезидентських республік.
Повноваження на видання правових актів забезпечує швидке реагування на зміну
певних обставин державно-політичного життя з метою заповнення прогалини у
законодавстві „повільного парламенту”.
Однак прерогатива створення загальнообов’язкових правил поведінки належить
Верховній Раді України.
З метою
унеможливлення подвійного регламентування одних і тих самих об’єктів
політико-владного впливу раціональним видається більш чітко визначити межі
нормативних указів Глави держави. Вони повинні мати переважно процедурно-допоміжний характер.
Адже Президент, не підміняючи парламент може скористатися правом законодавчої
ініціативи і внести відповідний законопроект на розгляд парламенту.
Підтвердженням підзаконності актів Президента є формулювання ст.75 Конституції
України про належність законодавчих повноважень виключно парламенту та
пов’язана із ним норма ст.8 про Верховенство Конституції і законів України у
ієрархії системи нормативних актів державних органів і посадових осіб [5, 25].
Про підзаконний характер актів Президента говорить і той факт, що у більшості сфер своєї компетенції Президент діє разом з урядом, а не Верховною Радою. Разом із тим, як різновид підзаконних нормативних актів, укази Президента мають більш високу юридичну силу, ніж постанови і розпорядження, оскільки частина 3 ст.113 Конституції України передбачає що Кабінет Міністрів у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України.
З огляду на це важливим для оптимізації нормотворчої діяльності Верховної Ради і Президента є питання про розмежування предмета закону і нормативного указу Президента. Конституція України не обмежує останнього переліком питань, з яких він має право видавати акти, здійснюючи правове регулювання. Проте, з іншого боку, стаття 92 Конституції окреслює коло найважливіших питань, правове регулювання яких має визначатися та встановлюватися виключно Законами України. Тому обмеження нормотворчої компетенції глави держави полягає у тому, що він не може видавати укази з питань, які вже регламентовані законом, чи щодо яких конституція містить прямі вказівки про те, що вони повинні бути регламентовані законом.
