Появились даже различные их классификации, базируемые на сравнении регионов по уровню бюджетной обеспеченности, объемам платежей в федеральный бюджет и дотациям из него. Один из достаточно красноречивых вариантов группировки регионов по этим параметрам приведен в таблице.
Обеспеченность территориальных бюджетов в 1992 году
| |"Новые" |"Старые" |Края, |
| |автономии |автономии |области |
|1.Бюджетная обеспеченность по |186-203 |132-138 |90-91 |
|доходам,% | | | |
|2.Бюджетная обеспеченность по |207 |133 |90 |
|расходам,% | | | |
|3.Объем федеральных дотаций, |330 |183 |77 |
|субвенций и бюджетных ссуд на | | | |
|одного жителя,% от сред него | | | |
|уровня | | | |
|4. Перечислено в бюджет РФ,% от|11 |19 |91 |
|итоговых доходов | | | |
|территориальных бюджетов | | | |
Из данных таблицы хорошо видна степень дифференцированности бюджетной обеспеченности по доходной и расходной частям территориальных бюджетов разных регионов России. К этому следует добавить, что на автономные образования, где проживает лишь 14% населения России, планировалось выделить 50% от суммы всех федеральных дотаций регионам. Безусловно, фискальное выравнивание по регионам России еще долгое время останется объективной и актуальной необходимостью.
IV. Взаимодействие бюджетов
Традиционно существует три основных подхода к решению проблемы разделения бюджетов. Первый из них предполагает введение различий по категориям налогов. На каждом из трех уровней (Федерация, регионы, местные органы) при этом собираются свои базовые налоги. Такая схема разграничения доходов минимизирует перераспределительные процессы в бюджетно-налоговой системе, формирует стабильные и вполне понятные "правила игры" между субъектами Федерации и центром. Вместе с тем данная схема может быть эффективно реализована лишь при сравнительной однородности регионов в фискальной отношении. Между тем в России регионы в этом отношении разнородны.
Второй подход заключается в разделении доходов от налогов. В рамках бюджетно-налоговой системы фиксируются процентные ставки, в соответствии с которыми по определенным выдам налогов поступления распределяются между федеральными органами и территориями. При этом возможен и вариант соединения ставок: на федеральном уровне вводится своя ставка, на региональном - своя. Такой подход открывает широкие возможности увеличения масштабов перераспределения бюджетных ресурсов. Это поощряет регионы к оказанию на центр как можно большего давления с тем, чтобы получить бюджетно-налоговые льготы, путем дифференциации соответствующих ставок отчислений. Понятно, что успех здесь одного региона служит стимулом еще большей активизации других. Результат - резкое усиление индивидуально регионального регулирования бюджетных отношений. Под ударами региональных элит система единых федеральных налогов постепенно разрушается и перестает выполнять функции интегрирующего фактора в рамках Федерации. Бюджетно- налоговая система приобретает договорно-региональный характер. При всем том нельзя не отметить, что в принципе реализация второго подхода дает возможность максимально учитывать специфику российских регионов. Третий принципиальный подход к разделению бюджетов между федеральными органами и территориями предполагает определение процента выплат в федеральный бюджет от общей суммы фактически взимаемых в регионе налогов. При этом, однако, часто не уточняется, будет ли каждая территория вводить свою собственную систему налогов или же использовать в качестве основы единую систему, согласованную между регионами на федеральном уровне. Поэтому при реализации данного подхода как раз и появляется опасность максимальной децентрализации федерального бюджета при одновременном усилении перераспределительных процессов и централизации бюджетных средств на региональном уровне.
Весьма проблематична и сама возможность определения согласованной с
регионами процентной ставки отчислений в федеральный бюджет. Регионы-
экспортеры будут, понятно, настаивать на ее снижении. Так, Татарстан
предлагает установить ее на уровне 20%. Сравнительно же бедные в ресурсном
отношении регионы, характеризующиеся низким уровнем фискальной
обеспеченности, заинтересованы в более высоких процентных ставках
отчислений с тем, чтобы поддерживать и пополнять бюджетные ресурсы
регионального выравнивания, из которых нуждающиеся субъекты Федерации
получают весьма ощутимую поддержку. Исполнение государственного бюджета
Российской Федерации с целью исследования соотношения между федеральным и
региональными бюджетами представлено в таблице N1.
В ходе экономических реформ в доходах консолидированного бюджета доля
поступивших прямых налогов существенно повысилась, а косвенных -
соответственно снизилась. В доходной базе бюджетов территорий наблюдалось
некоторое уменьшение удельного веса прямых и косвенных налогов, вместе
взятых, при одновременном увеличении доли других налогов и сборов. В
результате к концу 1993 г. удельный вес доходов, аккумулируемых
региональными бюджетами (без субвенций), заметно возрос 44,1 до 58,8%. Это
же соотношение сохранялось в 1 квартале 1994 года. На 1 апреля 1994 г. доля
регионов в общем объеме налога на добавленную стоимость по сравнению с 1992
г. увеличилась с 2561 до 33,5%, акцизов - с 33,5 до 43%, прямых налогов - с
67,7 до 71,3%, других налогов и сборов - с 51,6 до 65,9%. Осуществление
фактического разделения доходов консолидированного бюджета по налогам при
его исполнении между федеральными органами и территориями в 1993 г.
показано в таблице N2. Снижение доли налоговых платежей, поступающих в
федеральный бюджет, по сравнению с прогнозируемой по оценкам специалистов
обусловлено нарушением целым рядом российских регионов действующего
законодательства. Только Башкирия и Татария недопоставили в 1993 г. в
федеральный бюджет денежных средств на сумму более 400 млрд.руб. (что
примерно равно половине всех бюджетных средств, идущих на нужды российского
высшего образования); 600 млрд.руб. было недополучено по сравнению с
прогнозом вследствие установления в 1993 г. дифференцированных нормативов
отчислений налога на добавленную стоимость в бюджеты национально-
государственных и административно-территориальных образований.
При достаточно систематическом снижении налоговых поступлении в
федеральный бюджет в 1993 г. уровень соответствующих платежей, зачисляемых
в бюджеты национально-государственных и административно-территориальных
образований, по отношению в ВВП сохраняется относительно стабильным. В 1
квартале он равнялся 16,3%, во II - 16,3%, III - 14,2%, в IV - 15,1%.
Между тем в 1992 г. на региональные бюджеты приходилось лишь 38,6% общей
суммы бюджетных расходов, в 1993 г. - 44,1%, в 1 квартале 1994 г. - 52,0%.
В 1993 г. региональными бюджетами в целом по Российской Федерации было
получено дотаций и субвенций из федерального (республиканского) бюджета
(без федеральных программ) на сумму 3,2 трлн.руб. Объемы федеральной
поддержки регионов, таким образом, приблизительно соответствовали 28,8%
всего собранного за указанный период в консолидированный бюджет налога на
добавленную стоимость. Заметим при этом, что уже в 1992 г. на федеральный
бюджет приходилось 53,2% затрат на народное хозяйство, около 40% - на
обеспечение функционирования государственной администрации, почти 30% - на
здравоохранение и образование, все затраты на оборону и по внешнеторговым
операциям и около 75% других расходов. В настоящее время эти крайне
неблагоприятные для федерального бюджета соотношения несколько улучшились.
Так, по итогам исполнения российского бюджета в 1 квартала 1994 г. на долю
расходов федерального бюджета приходилось 27,7% затрат на народное
хозяйство, 50% - на обеспечение функционирования государственной
администрации, 15% - на здравоохранение и образование, все затраты на
оборону и по внешнеторговым операциям и свыше 53% других расходов.
Приведенные данные свидетельствует о весьма серьезной (хотя частично и
корректируемой) асимметрии сложившейся налогово-бюджетной системы с позиций
взаимоотношений между территориями и федеральными органами. Указанная
асимметрия продолжает усиливаться. Абсолютное большинство территорий (85%)
находится на дотации федерального бюджета России, причем общая сумма
передаваемых по взаимным расчетам бюджетных средств составляет около 20%
всех финансовых ресурсов регионов. Есть и такие регионы (Тува, Северная
Осетия и др.), которые живут практически полностью на дотации федерального
бюджета.
Оказывая давление на федеральные органы с целью пополнения своих
доходов, регионы делают очевидную ставку на НДС, налог на прибыль и
ресурсные платежи (доля акцизов в доходах во многих регионах
незначительна). В Программе углубления реформ в 1992 г. доля налога на
добавленную стоимость, оставляемая территориям, определена в 20%; к началу
1994 г. регионам удалось ее увеличить более чем в 1,6 раз, практически
полностью сохранив за собой часть положенных им поступлений налога на
прибыль. При этом, хотя многие территории и были готовы пожертвовать
акцизами, регионы-экспортеры активно пытались перераспределить в свою
пользу акцизы на нефть и газ и денежные средства фонда ценового
регулирования. Таким образом, в условиях усиливающейся асимметрии бюджетно-
налоговой системы основная борьба разворачивается за инфляционные налоги,
обеспечивающие существенную долю поступлений в территориальные бюджеты.
Минфин РФ предпринимает попытки удерживать долю федерального бюджета на
достаточно высоком уровне. К сожалению, развитие бюджетной ситуации во
многом не благоприятствует этому. Удельный вес одного из основных
финансовых источников налоговых поступлений в федеральный бюджет - налога
на добавленную стоимость - в консолидированном бюджете неуклонно
сокращается. Доходы от внешнеэкономической деятельности не в состоянии
компенсировать указанное падение. Одновременно в консолидированном бюджете
происходит увеличение доля прямых налогов, основными реципиентами которых
являются территории. В этих условиях Минфин РФ вместо аккумулирования в
федеральном бюджете всей величины налога на добавленную стоимость и
одновременно некоторого снижения федеральной ставки налога на прибыль идет
по пути завышения доходов всего консолидированного бюджета и повышения
федеральной ставки налога на прибыль с 10 до 13%. В результате под
завышенную доходную базу российского бюджета формируются дополнительные
расходы, причем как федерального, так и региональных бюджетов. Не покрывая
эти расходы собранными доходами, многие регионы прибегают к прямым
нарушениям налогово-бюджетного законодательства, что происходит на общем
фоне роста взаимных неплатежей. Как следствие - недобор финансовых средств
в федеральный бюджет и кратное увеличение на него бюджетной нагрузки.
Результатом такой финансовой политики является усиление асимметрии
российской бюджетной системы уже на стадии прогнозных расчетов, составления
и законодательного утверждения бюджета. В процессе корректировки и
утверждения государственного бюджета РФ на 1994 г. региональные структуры
власти приобрели дополнительно свыше 9 трлн.руб. доходов, получив
одновременно всего лишь 1,3 трлн.руб. дополнительных расходов. Однако, если
региональные структуры власти в основном делали акцент на увеличение
доходов региональных бюджетов, то отраслевые лобби, напротив, акцентировали
свое внимание на увеличении расходной части федерального бюджета.
Результатом этих действий явился своеобразный "двойной эффект" усиления
асимметрии российской бюджетной системы.
Асимметрию в соотношениях между федеральным и региональными бюджетами
весьма ощутимо дополняет уже отмечавшаяся значительная дифференциация
регионов с точки зрения их фискальной обеспеченности на душу населения.
Сегодня в России есть регионы, которые перечисляют в федеральный бюджет до
60-65% доходов. С другой стороны, имеются регионы, покрывающие 85-95% своих
расходов за счет средств федерального бюджета. Из 89 регионов 41 получает
из федерального бюджета 40% расходуемых средств, причем на 22 региона
приходится более 60% выделяемых дотаций.
Весь север и юг России полностью "сидят" на дотациях. Основные
"поставщики" доходов в федеральный бюджет - области, края и республики,
образующие "узкий пояс", который охватывает Сибирь, Урал и центр России, а
также два автономных округа, где в больших масштабах добывается нефть. При
этом на Тюменскую область и г.Москву приходится свыше 19% всех поступлений
в федеральный бюджет.
Анализ дезинтеграционных факторов показывает, что существует достаточно
тесная связь между низкими темпами приватизации в регионах и высоким
уровнем получаемых ими дотаций из федерального бюджета. Мощным фактором
"выбивания" ресурсов из центра служит угроза развития сепаратистских
движений. Как правило, значительные федеральные бюджетные выплаты до
настоящего времени получали те регионы, где высок уровень урбанизации и
имеются достаточно большие запасы природных ресурсов. Прослеживается и
такая закономерность - чем более консервативен регион в проведении
экономических реформ, тем выше уровень получаемых из центра бюджетных
субвенций и дотаций.
При решении вопроса о выделении регионам финансовых ресурсов их федерального бюджета в виде субвенций и дотаций, не следует забывать, что наличие жесткого финансово-бюджетного ограничения со стороны федеральных органов в отношении регионов не только нормализует систему финансово- бюджетных трансфертов и способствует ускорению реформ, но и является серьезным стратегическим фактором обеспечения целостности российского экономического пространства.
V. Рационализация разделения бюджетов
Мощным фактором сдерживания инфляционных процессов и объединения
регионов в едином движении за тяжелый рубль могло бы стать существенное
сокращение доли в доходах бюджетов территорий именно инфляционных налогов.
При этом перераспределение доходов в пользу территорий должно тесно
увязываться с передачей на их уровень определенных статей расходов с
соответствующей им частью дефицита бюджета. В противном случае доходы
станут перераспределяться в пользу территорий, тогда как бюджетные расходы
в подавляющей их части будут производится федеральными органами.
Анализ доходов показывает, что налог на добавленную стоимость обладает
высокой бюджетной устойчивостью. Именно его целесообразно использовать как
ось построения федерального бюджета по доходам, доведя долю доходов от НДС
в федеральном бюджете до 40-45%. А это возможно лишь при разделении доходов
от НДС между федеральными органами и территориями как минимум в пропорции
9:1. В целом же следует стремиться к его полному, стопроцентному зачислению
в федеральный бюджет.
Данная мера потребует определенных уступок территориям в отношении
остальных налогов. Так, было бы оправдано в полном объеме передать регионам
(при условии формирования единых федеральных ставок) налоги на доходы
банков, доходы от страховой деятельности, на операции с ценными бумагами,
50% отчислений на охрану и воспроизводство лесов. За территориями также
следовало бы сохранить налог на имущество (собственность), плату за землю,
лесной доход, подоходный налог с физических лиц. Акцизы на нефть и газ в
рамках предлагаемой схемы было бы целесообразно, как уже отмечалось, на 60-
70% оставить за федеральными органами, остальную часть передав
соответствующим регионам-экспортерам. Аналогично следовало бы поступить по
всем акцизам на сверхрентабельные экспортируемые товары (например легковые
автомобили, меха и т.д.). Акцизы на водку, питьевой и технический спирт
следует разделить в пропорции 1:1, другие - полностью передать регионам (в
том числе на импортируемые товары). В свою очередь, регионы могли бы
вводить свои акцизные сборы по утверждаемым ими индивидуальным региональным
ставкам на любые сверхприбыльные товары. Ресурс пополнения доходов бюджетов
территорий за счет акцизных сборов сегодня явно недооценивается. В то же
время при его умелом использовании долю акцизов в доходах бюджета можно
повысить более чем в двое. Чем больше доходов аккумулируется на данной
территории, тем большими возможностями она должна располагать для их
использования на собственные нужды. Важно понять, что в России, как и в
бывшем СССР, региональное иждивенчество может в конечном счете привести к
распаду единого государства. Можно выделить и сформулировать следующие
принципы эффективного разделения бюджета по доходам и расходам.
1. Доходы федерального бюджета целесообразно ориентировать преимущественно на косвенные (инфляционные) налоги, доходы бюджетов территорий - на прямые налоги. В этом случае федеральные органы, проводящие реформы, в лице регионов получают достаточно сильных союзников в осуществлении антиинфляционной политики.
2. Перечень налоговых поступлений территориям и федеральным органам должен обеспечивать достаточную стабильность доходов бюджетов относительно уровней экономической активности и инфляции.
3. При формулировании доходной части государственного бюджета должен быть максимально соблюден принцип равенства субъектов Федерации в бюджетно- налоговом отношении. Различного рода приоритеты, льготы и дискриминация недопустимы.
4. Разделение доходов между бюджетами следует осуществлять в строгом соответствии с разграничением объектов расходов. При этом оправдано максимально приблизить расходы к той административно-территориальной единице, в интересах которой они осуществляются, что позволит лучше увязать интересы тех, кто вносит налоги, тех, кто пользуется благодаря им средствами, и тех, кто принимает решения по распределению финансово- бюджетных ресурсов.
5. Эффективное разделение бюджетов базируется на принципе соответствия
между расходами на развитие, расходами "рентного характера",
"безвозвратными" расходами (на социальные программы) и группами налогов,
выполняющих стимулирующие функции (налог на прибыль), рентные (платежи за
природные ресурсы) и собственно фискальные функции (подоходный налог).
6. В то же время одним из основных принципов разделения доходов и расходов является принцип субсидиарности, согласно которому принятие решений и расходы осуществляются наиболее компетентной инстанцией. Если проблема лучше решается в регионах, то соответствующие расходы передаются им. В противном случает решения принимаются федеральными органами.
7. Крайне важно в процессе разделения бюджетов свести к минимуму перераспределение налогово-бюджетных ресурсов как на федеральном, так и на республиканском, областном, краевом уровнях. Это позволит эффективнее разграничить властные полномочия между федеральными органами, региональными элитами и муниципалитетами.
8. При разделении должно быть соблюдено единство налогово-бюджетной системы и ответственности за ее исполнение. Регионам следует предоставить самостоятельность в определении налогов и сборов в пределах выделенной компетенции и социально-политической ответственности.
При реализации данного принципа большое значение имеют разработка и
формирование эффективных механизмов разделения ответственности за
образующийся дефицит бюджета между федеральными органами и регионами.
Регионы непосредственно влияют на размер дефицита консолидированного
бюджета по меньшей мере дважды. Первый раз, когда при формировании
расходной части бюджета завышают свои потребности, обосновывая величину
требуемых субвенций. Второй раз, когда, исполняя бюджет, апеллируют к
центральным органам на том основании, что вследствие инфляции фактические
расходы заметно превысили запланированный уровень. Особая ситуация
создается, если регионы просто перестают перечислять налоги в федеральный
бюджет. В связи с этим крайне важно твердо придерживаться следующего
правила, которое нужно законодательно закрепить. Если в регионе в процессе
исполнения бюджета образовался его дефицит к собранным по единой схеме
разделения бюджетным доходам территории, превышающий величину, которая
соответствует 8% дефицита консолидированного бюджета к российскому ВВП,-
регион обязан перечислить в федеральный бюджет дополнительные средства в
размере величины превышения. В случае отказа или приостановления
перечислений налоговых платежей в центр, на указанную величину "недоимок"
автоматически сокращаются региональные бюджетные кредиты и средства
финансовой поддержки региона, а если указанной меры недостаточно,
корректируются и соответствующие региональные квоты лимитов кредитования
Центральным банком России. При этом в любом случае образующаяся величина
неплатежей оформляется Минфином РФ как кредит по действующей ставке ЦБР.
Подобные механизмы регулирования дефицита российского бюджета должны заставить регионы более тщательно подходить к своим расходам.
