Для того, чтобы в определенной мере регламентировать отношения между государствами и попытаться отказаться от вооруженных конфликтов, в процессе истории государства стали вырабатывать для себя и других членов международного сообщества, определенные правила поведения на внешнеполитической арене, притом что эти правила одинаково распространяются на все государства, которые их принимают. Таких большинство, поскольку принятие определенной нормы чаще всего продиктовано целесообразностью данного правила. Другое дело - международное право, оно зафиксировано в определенных договорах, обязательствах, которые страна берет на себя и т.д. К соблюдению международного права международное сообщество не только призывает, но и обязывает государства, чаще действуя политикой «кнута», чем «пряника», поскольку, скажем, без привилегии можно обойтись, но терять не хочет никто (например оказаться под эмбарго), поэтому государства более или менее охотно действуют в рамках международного права. Хотя есть и политические лидеры, не признающие его как таковое, но в этих случаях в действие вступают международные организации (различные суборганизации ООН) или другие государства, наделенные/не наделенные определенными полномочиями.
Но при всем этом норма отличается от права и другим моментом: понятие «норма» гораздо ближе к категории морали, нежели к юридически закрепленным положениям. Поэтому и за ее несоблюдение такие строгие меры приниматься не будут, ведь что морально для одного, аморально для другого, что морально для простого человека, аморально для политика и наоборот (Макиавелли). Поэтому оценивать действия участников международных отношений с этической точки зрения еще сложнее, чем с юридической.
Несмотря на эту разницу в понятиях, авторы используют их для обозначения одного и того же процесса – становление нормативной системы международных отношений, некоторые употребляют словосочетания «примат права» и «верховенство права в МО», выяснив, что все-таки авторы подразумевают одни и те же явления, для некоторых цитат условно примем эти понятия как тождественные.
Итак, нормативная система международных отношений в отличие от силовой подразумевает «взаимодействие “национальных интересов, понимаемых в терминах легитимности”»[4], а не на основе силы, что проповедуют основоположники школы “real-politik”.
Нормативная система необходима, чтобы выйти из хаоса и анархичности, свойственных изначально международным отношениям вследствие невозможности учесть все национальные интересы, для того, чтобы любое применение силы против кого-либо находилось под контролем, а соответственно снижалось число мирного населения, вовлеченного в конфликты, и в принципе, для предотвращения этих конфликтов в целом. Нормы международного права просто не позволяют ситуации развиться до критической отметки, когда неизбежно столкновение.
При этом нормативная система международных отношений предполагает равноправие государств на мировой арене, которое, однако, не следует путать с равенством, поскольку в силу наличия абсолютно различных ресурсов в различных количествах есть государства бедные и богатые, слабые и сильные. Равноправие же предполагает систему, при которой у каждого государства будет по одному голосу, независимо от его статуса, когда международные отношения выйдут из контекста силы, поскольку перед законом будут все равны. Но, во-первых, пока нет такого международного закона, который признавали бы все страны, а не только несколько процветающих государств, нет и общего наднационального органа, который бы выработал этот закон и следил за его выполнением. Если только не пойти по принципу М.Каддафи, что общество может контролировать себя само, мы неизбежно придем к идее мирового правительства, которое в ближайшие десятилетия даже по самым оптимистичным прогнозам невозможно. А невозможно потому, что некоторые государства тормозят отход от силовой политики в сторону нормативной, потому что им это не выгодно, будучи достаточно сильными и имея за счет этого неизмеримое влияние в мире, разумеется, они не хотят этого терять. Но открыто они это выразить не могут, так как исконно считаются основоположниками идей нормативной системы. При этом ООН, которая должна продвигать нормы и следить за соблюдением правовых рамок, оказывается бессильной, поэтому и по поводу перехода к нормативной системе говорится гораздо больше, чем делается. В следующей главе рассмотрим историю возникновения ООН и ее первоначальные цели, чтобы далее проследить, насколько она к ним подошла почти за 60 лет своего функционирования.
2. ООН: задачи и принципы функционирования
Идея создания всемирного органа для обеспечения коллективной безопасности возникла задолго до появления ООН. После окончания I Мировой войны, в 1919г. такой орган был создан по проекту американского президента-демократа Вудро Вильсона, правда сами США так и не вступили в Лигу Наций, так как Сенат США отказался ратифицировать ее Устав. СССР пригласили вступить в Лигу только в 1934г. (а в 1939г. уже исключили за войну с Финляндией). Но самое удивительное – это то, что уже в сентябре 1926г. в связи с решением Локарнской конференции Лига Наций приняла Германию в свои члены с предоставлением ей постоянного места в совете. Таким образом, бывший агрессор получил возможность противодействия любым возможным заявлениям Лиги, направленным против него. Но таких заявлений и не поступало, поскольку главным врагом продолжал оставаться Советский Союз. Но когда в 1933г. Германия вышла из Лиги наций для открытой подготовки к будущей войне, забеспокоившиеся союзники пригласили СССР. И несмотря на то что им следовало уже беспокоиться по-настоящему в связи с Итальянской агрессией в Эфиопии, нарушением Германией Версальского и Локарнского договоров, итало-германской интервенцией в Испании, аннексией Австрии Германией и другими тревожными событиями, дальше обсуждения этих вопросов Лига не продвинулась. Это происходило из-за того, что западные державы стремились направить фашистскую агрессию против СССР, что и предопределило беспомощность Лиги Наций.
При этом необходимо упомянуть о фактах раздела колоний в 20-х гг. между государствами-победителями, происходившего в форме раздачи мандатов, под прикрытием Лиги Наций. Таким образом, с самого своего создания Лига Наций служила интересам экспансионистской внешней политики западных держав.
Г.Моргентау пишет, что в 1934г., в то время как Парагвай продолжал военные действия против Боливии в нарушение Статьи 16 Статьи Версальского договора об учреждении Лиги Наций, многие члены Лиги ограничили эмбарго на поставку оружия, изначально объявленного обеим воюющим сторонам, в пользу Парагвая. Далее он приводит еще два примера, когда члены Лиги Наций официально постановили необходимость применения санкций против государств, нарушивших Статью, но так этого и не сделали. Так было в 1937г. при нападении Японии на Китай. Моргентау также пишет, что меры, принятые против СССР в 1939г. за войну с Финляндией – исключение из Лиги Наций – далеко не соответствовали тем коллективным действиям, которые должны были быть применены по Статье. А в отношении Итальянской агрессии в Эфиопии в 1935г. Лига Наций приняла вовсе чересчур мягкие меры в отношении агрессора – не было ни эмбарго на нефтяные поставки ни закрытия для Италии Суэцкого канала, – что явно способствовало выработке у агрессора чувства вседозволенности[5].
Организация, формально существующая для обеспечения коллективной безопасности и поддержания мира, не достигла никаких существенных результатов и бессильно наблюдала за ходом II Мировой войны.
Но способствование международной безопасности было далеко не единственной функцией Лиги Наций. Это было первая организация, созданная для того, чтобы регламентировать отношения между государствами. Ее главным нормотворческим достижением было активное содействие принятию пакта Бриана-Келлога в 1928г. Стороны, подписавшие этот пакт (сначала Франция и США, а потом еще 48 государств), брали на себя обязательство урегулировать любые международные споры мирными средствами и отказаться от войны как от средства достижения национальных интересов[6]. Это был первый международный документ в своем роде, где страны добровольно взяли на себя определенные обязательства с целью избежания дальнейших вооруженных конфликтов. Лига Наций пострадала от того, что не имела достаточных средств воздействия на государства, нарушившие принятые международные нормы (ООН исправила ошибку своей предшественницы с помощью организации Совета Безопасности).
Фактически Лига Наций развалилась за своей бесполезностью еще в 1939г., на бумаге же ее деятельность была прекращена в апреле 1946г. решением специально созванной Ассамблеи.
Но мировые державы продолжали искать пути для воплощения идей коллективной безопасности, поскольку ужасы II Мировой войны еще более убедили их в необходимости создания новой международной организации, которая бы смогла ответить на те вызовы, которым не смогла противостоять Лига Наций. Проект создания и Устава этой организации были предложены на Конференции 4-х держав (США, СССР, Великобритания и Китай) в Думбартон-Оксе, а с апреля по июнь 1945г. была специально созвана Конференция в Сан-Франциско, получившая название Конференции Объединенный Наций, где 50 государств-учредителей подписали Устав ООН.
Важнейшими принципами ООН являются равенство всех членов организации, добросовестное выполнение ими принятых на себя обязательств, разрешение спорных вопросов мирными средствами, воздержание от угрозы или применения силы против любого государства.
Устав обязывал членов ООН «принимать эффективные коллективные меры» для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии, а также разрешать международные споры «мирными средствами, в согласии с принципами справедливости и международного права»[7]. Впервые в качестве основного начала международных отношений в Уставе был закреплен принцип равноправия и самоопределения народов[8]. Устав также установил необходимость принудительного военного вмешательства со стороны сил ООН в случае существования угрозы миру и безопасности и если все другие средства оказались неэффективными[9], но эти действия не касаются ситуаций полностью относящихся к внутренним делам государства и не угрожающих ни международной безопасности, ни жизни и правам мирного населения этого государства.
Членами ООН могут стать все миролюбивые государства, которые принимают на себя содержащиеся в Уставе обязательства и могут, по мнению Организации, их выполнять. Эти обязательства касаются правил поведения государств в определенных ситуациях как в мирное время, так и в условиях конфликта, касательно любых проявлений взаимодействия государств на международной арене.
Хотя Устав ООН, ставший результатом соглашения многих государств, призван служить поддержанию мира, безопасности народов и развитию мирных, дружественных отношений, взаимоуважения между государствами, сама ООН и ее Устав не гарантируют мира. Для его обеспечения необходимы единство и согласованные действия всех членов организации. Так британская газета The Times вскоре после принятия Устава новой Организации 28 июня 1945 писала: «Надежда человечества на длительный мир возлагается не на текст Устава, разработанного в Сан-Франциско, а на прочный союз, одним и только одним из проявлений которого является этот Устав»[10].
Организация Объединенных Наций имеет шесть главных органов – Генеральную Ассамблею, Совет Безопасности, Экономический и Социальный совет, Совет по опеке, Международный суд и секретариат. Их полномочия, функции и деятельность позволяют охватить всю совокупность вопросов, входящих в компетенцию международной организации[11].
