Веберівська концепція стала фундаментом формування теорії раціональної бюрократичної організації суспільства, що зводиться, по суті, до чотирьох постулатів:
компетенція кожного бюрократичного рівня є чітко регламентована і зафіксована нормативно;
ієрархічна організація бюрократичної структури базується на жорстко встановлених принципах посадової субординації;
уся формальна внутрішньоорганізаційна діяльність (підготовка наказів, директив, прийняття управлінських рішень, поширення інформації) здійснюється письмово, у формі відповідних документів, які підлягають зберіганню;
усі посадові особи повинні бути висококваліфікованими фахівцями в галузі адміністрування, компетентними не тільки щодо питань вирішення посадових обов’язків, але й знання норм, правил і процедур діяльності бюрократичної організації загалом [15, с.25-26].
Патріархальна система мала й свої зручності. Так, знайшовши з посадовою особою особистий контакт, зацікавлена людина могла без зайвих формальностей вирішити власну справу, й тоді поміж ними, в багатьох випадках, виникали не холодні, ділові, а теплі, майже дружні відносини. Але недоліки такої системи явно брали гору над її перевагами. Як альтернатива, стала складатися інша, сучасна форма вирішення поточних справ. Організація сучасного типу припускає панування загальнообов’язкових регламентованих процедур, виконання яких не повинне залежати від того, хто й стосовно кого їх виконує. Усі люди є рівними перед єдиним порядком. Уніфікація стає гарантією проти недоліків конкретних людей і можливих зловживань. В цьому, власне, й полягає концепція раціональної бюрократії, яку сформулював М. Вебер.
Головні характеристики бюрократії зводяться до наступних чотирьох:
бюрократична юрисдикція чітко зафіксована нормативним чином;
ієрархічна організація бюрократичної структури заснована на базі чітко встановлених принципів посадової субординації;
вся формальна внутрішньоорганізаційна діяльність (поширення інформації, прийняття рішень, директиви тощо) здійснюється у формі письмових документів, що підлягають подальшому зберіганню; всі посадові особи повинні бути фахівцями в галузі адміністрування, компетентними в області норм, правил і процедур діяльності бюрократичної організації в цілому.
Отже, бюрократична організація - найбільш раціональний інституційний пристрій для вирішення складних завдань, управління в сучасному суспільстві, й основа її раціональності складається в безособовості її
функціонування, що дає гарантії запобігання свавіллю конкретних виконавців, а також гарантує панування професіоналізму над некомпетентністю, об’єктивності над суб’єктивністю [16].
К. Маркс, із його відкрито ціннісним запереченням універсальної соціальної корисності держави, відстоював у своєму ставленні до бюрократії прямо протилежні позиції. Бюрократія, за К. Марксом, - це абсолютне зло. Тут і підміна суспільного інтересу особистим інтересом влади й конкретної людини, "присвоєння держави" чиновництвом; органічна нездатність вирішувати справжні проблеми, відсутність державного розуму в
бюрократії; кар’єризм як образ її життя; формалізм тощо.К. Маркс вважає бюрократію організмом-паразитом, принципово нездатним бути ані носієм розуму, ані виразником загальних інтересів.
"Імперська" модель бюрократії повне втілення одержала в азіатських імперіях (її можна також називати "східною"), особливо в Китаї. При всій гігантській ролі, яку в функціонуванні системи відігравало чиновництво, воно не мало можливості усвідомити себе самостійною політичною силою, але залишалося в статусі імператорських лакеїв. Для запобігання процесу утворення бюрократичної корпорації діяв ряд механізмів диверсифікації та роз’єднання інтересів чиновників [17].
Конструкції М. Вебера стали основою для розвитку адміністративних наук в XX сторіччі. З кінця 20-х років паралельно починає формуватися так звана школа людських відносин, яка зробила акцент на соціологічних і соціально-психологічних аспектах поводження членів організації, тобто на організації як людській системі. "Ідеологічною" основою веберівської моделі були три постулати: бюрократія однаково ефективно слугує будь-якому політичному "хазяїнові", не втручаючись при цьому в його компетенцію; це найкраща із усіх можливих форм організації; найважливіше її досягнення - емансипація від суб’єктивних людських впливів на прийняття рішень.
Таким чином, підхід М. Вебера став фундаментальною основою теорії управління в індустріальному суспільстві. Але й цей підхід має потребу в доповненні й збагаченні іншими підходами. Наприклад, знайшли нову популярність і зміст ідеї федералізації, особистої участі громадян в управлінні, відкритості бюрократичної організації, наближення її до людей і т.п.
У вітчизняній юриспруденції, після багаторічного акценту на формальних, нормативних, інформаційних аспектах адміністрації й звертання до людського фактору лише у функціональному його аспекті почалося дослідження управлінської проблематики з позицій гуманістичного підходу, тобто переоцінка суб’єктивного компонента управління. Практичне втілення в життя веберівського ідеального типу "повністю розвинутої бюрократії" перетворює всі форми конституційного напрямку в рівнозначні функції. Потенційно така небезпека присутня [1, с.43].
Таким чином, "реалістичне" тлумачення феномена бюрократії - це підхід, що розвивається, поєднуючи в собі основи веберівської моделі з критикою її абсолютизації в якості універсального зразка.
Розрізняючи поняття "бюрократія" і "бюрократизм", зазначимо, що перше слугує для визначення певної організації, системи роботи апарату управління ("раціональна бюрократія" - за М. Вебером), друге вживається в негативному значенні як групова монополія управлінців на функції управління і засоби влади ("ірраціональна бюрократія").
На відміну від бюрократії, бюрократизм, зазначає проф.В. Цвєтков, - це історико-політичне явище, специфічна форма реалізації управлінської функції за умов монополізації виробництва і розподілу, певного відокремлення управління від власності і праці. Бюрократизм є відображенням в суспільній груповій, індивідуальній свідомості і поведінці сутнісних рис та особливостей функціонування бюрократії. В найпоширенішому розумінні це поняття вживається для позначення сукупності негативних явищ у діяльності апарату управління, що викликають негативну оцінку, тобто це дисфункція практичної реалізації завдань організаційних структур [2, с.124].
Фактично, між бюрократією і бюрократизмом відбувається процес бюрократизації -відрив управлінського апарату від потреб суспільства і поставлених першочергово перед ним цілей.
Термін "бюрократизм" в тлумачному словнику пояснюють як: систему управління країною, якій властива відірваність від народу і яка здійснюється кастою урядовців, що захищає інтереси пануючої верхівки [18, с.111].
В значення слова "бюрократизм" у повсякденному житті вкладають розуміння "канцелярщини", дорогої адміністративної неефективності, обтяжливих процедур і байдужих до потреб громадян державних службовців. В такій ситуації, безпосередній результат діяльності не впливає на становище посадових осіб, яким офіційно доручено відповідати за справу. Система стає ізольованою, вона працює сама на себе. В такий спосіб бюрократія досягає бажаного: розривається зв’язок між результатами діяльності і становищем та доходами чиновництва.
Щодо самої сутності понять "бюрократії" та "бюрократизму", слід відрізняти бюрократичний спосіб організації управління та власне бюрократизм. Сама по собі бюрократія, без негативного відтінку, який підсвідомо накладається на це поняття, являє собою структуру пірамідального типу: вершина - це керівник (посадова особа чи керівний орган), і далі вниз - всі нисхідні ланки. За умов, що кожна ланка сумлінно, швидко та
якісно виконує свої функції, бюрократія - це ідеальна форма організації в межах будь-якої адміністративної чи керівної одиниці. На жаль, така практика відсутня. Бюрократизм за обсягом нанесеної ним шкоди можна порівняти хіба що із забрудненням довкілля. "Паперова тяганина", яка виникає внаслідок невиконання чи затягування із виконанням власних зобов’язань, призводить до стопору в роботі цієї організації чи органу [13].
З точки зору відомого російського дослідника О. Оболонського, бюрократія являє собою соціальну верству, яка здійснює повсякденне управління державою, а бюрократизм - це "притаманна управлінцям соціальна хвороба" [9, с.21].
В. Граждан стверджує, що бюрократизм пов’язаний з викривленим розумінням та здійсненням державної влади. „Державне управління перероджується у бюрократизм тоді, коли починає замикатись на самому собі. Воно втрачає орієнтацію на задачі конкретних соціальних організацій, суспільства в цілому, натомість зосереджуючись на задоволенні власних потреб" [19, с.42].
Аналіз феномену бюрократії передбачає дослідження його історичної значущості, адже це явище пройшло великий шлях у своєму формуванні до нашого часу. Слід підкреслити також, що об’єктивне розуміння сутності бюрократії, її ролі та значення в суспільстві неможливе без знання її історичних джерел, того, в яких умовах вона
виникала. З метою об’єктивного аналізу та оцінки бюрократії слід розмежовувати явища (і поняття)"бюрократія" і "бюрократизм". Взаємозалежність та семантична близькість цих понять зовсім не виключають певну відмінність між ними, наявність специфічних ознак та власних (іманентних їм) функцій. Бюрократія - це адміністративна система організації, що складається з ряду офіційних осіб, посади і пости яких утворюють ієрархію і які розрізняються формальними правами і обов’язками, що визначають їх дії і відповідальність. Тобто, бюрократія як утворення на соціальному рівні, в якому завдяки власним повноваженням посадова особа діє у власних інтересах, задля збагачення чи досягнення інших важливих цілей. В свою чергу, бюрократизм є похідним від бюрократії і являє собою реалізацію принципів, засад та методів бюрократії в конкретних випадках.
Досліджуючи проблему бюрократії як в історичному контексті, так і в сьогоденні, можна зробити висновок, що бюрократія, як ієрархічна структура, наділена суттєвими повноваженнями, зосереджує в собі майже всі реальні владні важелі. Така ситуація обумовлює зловживаннями посадовими особами щодо невиконання чи неналежного
виконання власних обов’язків і створює перепони на шляху нормального функціонування суспільства, елімінує його основні цінності. Проблема бюрократії є актуальною, наразі, не тільки для українського суспільства, а й для інших країн як Заходу, так і Сходу. За такої ситуації державно-правові інститути, органи управління, та інші державні органи потребують реформування. Ці вкрай несприятливі процеси потребують, на нашу думку, втручання правоохоронних органів шляхом безпосереднього контролю за діяльністю цих органів, розробку спеціального регулятивного законодавства, "антирекламу" бюрократії, як явища, що принижує особистість, залучення до роботи молодих, перспективних кадрів.
Перспективу подальших розробок у зазначеному напрямку становлять дослідження передумов виникнення бюрократичних проявів та видів бюрократизму в системі державної служби України.
Література
1. Цвєтков В.В., Горбатенко В.П. Демократія - Управління - Бюрократія: в контексті модернізації українського суспільства: Монографія. - К.: Ін-т держави і права ім.В.М. Корецького НАН України, 2001. - 248 с.
2. Цвєтков В.В. Державне управління: основні фактори ефективності (політико-правовий аспект). - Харків: Право, 1996. - 164 с.
3. Смольков В.Г. Бюрократизм // Социологические исследования. - 1999. - № 2. - С. 40-44.
4. Смольков В. Бюрократия и бюрократизм: как свести болезнь к минимуму // Государственная служба. - 2002. - № 1. - С.41-52.
5. Пугач В.Г. Феномен бюрократії в трансформаційному суспільстві: дис... канд. політ. наук: 23.00.02. - К., 2006. - 173 с.
6. Скрипнюк В.М. Бюрократизм в системі державного управління та механізм його подолання: дис... канд. юрид. наук: 12.00.01. - О., 1999. - 186 с.
7. Оболонский А.В. Бюрократия для ХХІ века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. - М.: Дело, 2002. - 168 с.
8. Бюрократия и государство. Очерки / Оболенский А.В. - М.: Изд-во ИГиП РАН, 1996. - 70 c.
9. Оболонский А.В. Постсоветское чиновничество: квазибюрократический правящий класс // Общественные науки и современность. - 1996. - № 5. - С.5-15.
10. Оболонский А.В. Бюрократия и бюрократизм (к теории вопроса). "Государство и право", 1993, № 12. - C.86-99.
11. Лытов Б. Полезен ли нам зарубежный опыт? // Служба кадров. - 2002. - № 2. - С. 45-49.
12. Маслов В.А. О некоторых особенностях возникновения и развития представлений о бюрократии в либеральной буржуазной общественно-политической мысли ХVІІІ-ХІХ вв. // Философские науки. - 1987. - № 12. - С.65-73.
13. Вебер М. Политика как призвание и профессия / Філософія політики: Хрестоматія: У 4 т. / Авт. - упоряд.: В.П. Андрущенко (кер) та ін. - К.: Знання України, 2003. - Т. ІІІ. - С.7-23.
14. Спиридонова В.И. Бюрократия и реформа (анализ концепции М. Крозье). - М.: ИФРАН, 1997. - 314 с.
15. Желюк Т.Л. Державна служба: Навч. посіб. - К.: ВД Професіонал, 2005. - 576 с.
16. Вебер М. Избранные произведения. - М.: Прогресс, 1990. - 808 с.
17. Мо-Цзи. Критика родової знаті та конфуціанства / Філософія політики: Хрестоматія: У 4 т. / Авт. - упоряд.: В.П. Андрущенко (кер) та ін. - К.: Знання України, 2003. - Т.І. - С.30-33.
18. Тлумачний словник української мови: Понад 12 500 статей (близько 40 000 слів) / За ред. д-ра філолог. наук, проф.В.С. Калашника. - Х.: Прапор, 2002. - 992 с.
19. Граждан В. Антибюрократическая революция: возможна ли она? // Власть. - 2004. № 10. - С.42-52.
20. Нестик Т.А. Бюрократия в зарубежных исследованиях // Общественные науки и современность. - 1998. - № 2. - С.52-61.
Страницы: 1, 2
