7. И, наконец, ни члены спонсорской группы, ни высокопоставленные бюрократы не участвуют в денежной доле любых генерируемых бюро излишков. В результате излишки будут истрачены так, что косвенным образом послужат интересам спонсоров и бюро, но не буду получены ими в виде прямой компенсации.[8]
Нисканен полагает, что вышеперечисленные характеристики должны быть ключевыми составляющими теории поведения бюро. Кроме того, первоначальная концепция включала еще три аспекта поведения бюрократов и их политических спонсоров. Во-первых, предполагалось, что бюрократы будут действовать с целью максимизировать ожидаемый бюджет своих бюро. Во-вторых, принималось допущение, что спонсоры будут играть «пассивную» роль в принятии или отклонении предложений бюро в отношении бюджет – выпуск, не прибегая к сколько-нибудь тщательному контролю или оценке альтернатив. Третье неявно выраженное допущение заключалось в том, что бюрократы и их спонсоры договариваются относительно всего диапазона возможных комбинаций бюджета и выпуска.
Исходная модель В. Нисканена строилась на том, что окружающая бюро среда определяется его отношениями со следующими тремя группами:
1. Коллективными организациями, которые снабжают бюро периодическими ассигнованиями или дотациями.
2. Поставщиками труда и материальных факторов производства.
3. Потребителями тех услуг, которые продаются в расчете на единицу их выпуска.
Но как уже отмечалось выше, ключевую роль играют отношения бюро со спонсором.
Главный вопрос, поставленный Нисканеном, состоял в следующем: что максимизируют бюрократы, если они вообще максимизируют что-либо? Ответ экономиста на этот вопрос заключается в том, что бюрократ, как и любой человек, максимизирует собственную полезность. Нисканен строит свою теорию поведения бюро по аналогии с теорией фирмы. Если фирма максимизирует прибыль, то в понятие полезности бюрократа входят: жалованье, служебные привилегии, общественная репутация, власть. Предположение о максимизации бюджета не обязательно основывается на персональной мотивации бюрократов. Как отмечал автор теории, некоторые бюрократы либо из предрасположенности, либо по причине идеологического внушения пытаются служить тому, что, согласно их представлению, является общественным интересом. Однако бюрократ не является ни всеведущим, ни всевластным. Поэтому он не в состоянии получить все информацию об индивидуальных предпочтениях, которая была бы необходимой для предугадывания общественного интереса.
В то же время следует показать очень важное отличие в работе фирм и бюро. В конкурентной отрасли, где действуют фирмы, часто достаточно одного максимизатора, чтобы заставить другие фирмы стать такими же. В противоположность этому, в бюрократической среде достаточно одного субъекта, служащего своим личным интересам или собственным представлениям об общественном благе, чтобы препятствовать всем прочим служить их образу общественного интереса. Независимо от личной мотивации какому-либо бюрократу невозможно действовать в общественных интересах по причине ограниченности его информации или конфликтующих интересов других.
Еще один вопрос, который ставил Вильям Нисканен в своих работах, заключался в том, что же ограничивает размеры бюро? Ограничение, которое создает лимит численности сотрудников бюро, заключается в том, что бюро должно поставлять продукцию, ожидаемую спонсором от утвержденного им бюджета. Бюро, постоянно обещающее больше, чем оно в состоянии поставить, будет наказано уменьшением бюджета. То же бюро, что способно работать лучше, чем ожидалось, вероятно, будет вознаграждено большими бюджетами. Но поскольку выпуск большинства бюро не может быть определен точно, то будут иметь место значительные колебания вокруг ожидаемого выпуска. Поэтому Нисканен делает следующее заключение: «Бюрократы максимизируют общий бюджет своего бюро в период пребывания в должности при том ограничении, что бюджет должен быть равен или больше минимальных общих затрат на обеспечение выпуска, ожидаемого спонсором бюро».
Выше были перечислены семь составляющих теории бюрократии, которые были сформулированы Вильямом Нисканеном в конце 60-х – начале 70-х годов и не были подвергнуты пересмотру в дальнейшем. Однако в то же время ряд элементов его концепции был подвергнут ревизии со стороны автора, что явилось следствием обсуждения его работ.
В первую очередь это относится к формулировке цели бюро. Допущение о максимизации бюрократами бюджетов своих бюро казалось Нисканену вероятным и соответствующим его наблюдениям, согласно которым возможности для продвижения внутри каждого бюро возрастают с ростом бюджета. В результате оно привело к тому, что бюро предлагают превышающий оптимальный уровень выпуска (с точки зрения спроса, предъявленного политическими властями), но что этот выпуск, за исключением некоторых случаев, произведен эффективно.
Когда в 1994 году Нисканен подводил итоги экономического анализа поведения бюрократии, он отметил, что это было не лучшее допущение, на котором следовало бы строить теорию поведения бюро. «Даже во время написания книги («Бюрократия и представительное правление») меня смущало это допущение, поскольку мое личное наблюдение заключалось в том, что неэффективность производства носила более общий характер и не была особым случаем в диапазон ограниченного спросом выпуска» - пишет автор. Нисканен объясняет это тем, что его видение проблемы, вероятно, было искажено вследствие длительного опыта работы в качестве аналитика по вопросам обороны. В военной сфере возможности продвижения ограничены исключительно данной службой, что, по-видимому, усиливает стимулы к максимизации бюджета. Однако, как заметили А. Бретон и Р. Винтроуб, данный мотив вполне может быть значительно слабее для бюрократов, имеющих более широкие возможности для продвижения в других бюро. Последующие эмпирические свидетельства также указывали на то, что зарплаты бюрократов лишь в слабой степени связаны с уровнем и ростом бюджета их бюро.
Исследователи Жан-Люк Миге и Жерар Беланже, комментируя работы Нисканена, предложили подход, который разрешал это несоответствие. Они выдвинули допущение, согласно которому бюрократы действуют с целью максимизации дискреционного бюджета их бюро. Этот бюджет определяется как разность между общим бюджетом и минимальными затратами на ожидаемый политическими властями выпуск. Поскольку ни бюрократы, ни политические власти не могут претендовать на этот бюджет как на личный доход, то данный излишек тратится иными способами, служащими их интересам. Некоторая часть дискреционного бюджета тратится на нужды бюро, такие как дополнительные штаты, капитал и офисные блага. Остаток будет израсходован на удовлетворение интересов властей, осуществляющих политический контроль[9].
Последний вопрос, который Нисканен поставил в своих трудах, заключался в выяснении причин, объясняющих, почему власти выбирают бюро на роль поставщиков большей части финансируемых ими услуг. Первоначально автор полагал, что это объясняется трудностью заключения контракта с частными поставщиками услуг и контроля за их работой. Однако, очевидно, что договариваться с бюро и следить за его работой не менее трудно. Нисканен видит ответ в том, что поставка государственных услуг с помощью бюро генерирует чистый излишек, который бюро делят с членами правительства.
Нисканен отмечает, что бюро будут являться неэффективными поставщиками государственных услуг, если соизмерять их деятельность с соблюдением интересов всего населения, а не рассматривать ее с точки зрения представителей законодательной власти. В этом автор солидарен с мнением ряда экономистов, полагающих, что большинство проблем, часто приписываемых бюро, более прочно коренятся в структуре и правилах принятия решений законодательной властью, а бюро только является предпочитаемыми ею агентами. Поведение всех бюро должно оцениваться в контексте специфического политического рынка, которому они поставляют услуги.
В 1994 году, завершая свою работу над теорией, Вильям Нисканен подвел итоги своих исследований и обозначил ряд вопросов, которые еще ждут решения. Он считает, что основополагающая структура теории бюрократии, обозначенная еще в 1971 году, продолжает оставаться наиболее пригодным подходом к пониманию поведения бюро. Первоначально допущение о том, что бюрократы действуют с целью максимизации своего бюджета, должно быть полностью отброшено в пользу допущения, что они действуют с целью максимизации своего дискреционного бюджета. Затем Нисканен указывает перспективы дальнейших исследований. Он полагает, что большая часть последующих анализов должна сосредоточиться на характеристиках политического окружения, в котором работает бюро[10].
Глава II. Бюрократия с точки зрения нового институционализма
§1. Рыночная модель бюрократического устройства
Основные постулаты рыночной модели бюрократического устройства были заложены в 1992 году в книге Дэвида Осборна и Теда Геблера, которую сразу же после выхода окрестили классической[11]. Авторами были сформулированы 10 тезисов, которые гарантируют успех административной деятельности. Считается, что в случае с рыночной концепцией бюрократического устройства практика во многом опередила теорию. В теории управления проводится подробный анализ организационной иерархии, авторитарный контроль, то есть, по сути, иерархическая модель бюрократического устройства. На практике же больше внимания уделяется системе частно – государственного партнерства.
В рыночной концепции бюрократии базовая предпосылка аналогична иерархической модели, и заключается в необходимости устранения негативных воздействий субъективности в деятельности органов государственной власти. Однако, если в иерархической модели устранение субъективности достигается путем жесткой регламентации деятельности, то в рыночной – повышением ее прозрачности. Традиционная иерархическая модель бюрократического устройства заменяется на горизонтальные отношения партнерства, кооперацию, рыночный обмен, контрактацию государственных органов и частных фирм.
Консидин и Льюис отмечают, что рыночную модель бюрократического устройства можно рассматривать с точки зрения нового менеджериализма и новой институциональной экономики. Новый менеджериализм позволяет внедрить в государственные структуры методы менеджмента частного сектора. Согласно этому подходу, государственные менеджеры должны быть профессионалами в менеджменте, должны существовать четко определенные стандарты и измерители результатов деятельности государственных служащих, а также государственные служащие должны получать деньги не за фактически проведенное время на работе, а за достигнутый результат. Новая институциональная экономика позволяет внедрить системы стимулов, рыночную конкуренцию в производство государственных услуг, развитие аутсорсинга. В новой институциональной экономике делается акцент на разукрупнение бюрократий, на создание квази – рынков и на внимание к выбору клиентов. В более поздней работе[12] эти исследователи добавляют, что в рамках рыночной теории бюрократии четко просматривается разделение ролей принципала и агента, которое введено для того, чтобы чиновники реагировали на финансовые стимулы и давление конкурентной среды. При этом конкурентные отношения возникают не только между сотрудниками, но и между отдельными подразделениями.
