В конце 1991—1992 гг. продолжался процесс раскола страны на два «государства». Дело в том, что раньше автономии и края с областями были одинаково бесправными перед центральными властями, теперь же республики стали обладать большими правами, чем остальные субъекты федерации. В результате на уровне отношений «центр — республики» стала существовать федерация с элементами конфедерации, а на уровне «центр — регионы» сохраняется модель — унитарного государства.
С распадом СССР, отмечает Г. Белов, право на самоопределение, превратилось в мощный рычаг и ресурс борьбы этнократии за политическую власть: фактически административные границы границ стали государственными. Ни один правовой акт, направленный на предотвращение распада государства, не только не предотвратил этот процесс, но даже не сдерживал его.[66]
Федеративный Договор 30 марта 1992 г., несколько снизив внутриполитическое напряжение в стране, закрепил неравноправное положение краев и областей в сравнении с республиками, не смог полностью нейтрализовать дезинтеграционные процессы в Российской Федерации.
Стремясь противодействовать центробежным тенденциям, Президент РФ сформировал Совет глав республик. Одновременно он не исключил возможность передать республикам прав, может быть, даже больше, чем в Федеративном Договоре, в процессе подготовки проекта новой общефедеральной Конституции. Однако это предложение, нарушая хрупкий паритет между республиками, краями и областями, в полной мере не способствовало обеспечению гарантий территориальной целостности Российской Федерации и подавлению тенденций конфедерализации страны. В конце октября 1992 г., (после начала столкновений между осетинами и ингушами) глава исполнительной власти Российской Федерации впервые не исключил использование силовых методов для защиты территориальной целостности страны и государственных интересов, а также возможность введения прямого президентского правления.
В начале ноября 1992 г., два политических решения (в Москве — о введении режима чрезвычайного положения в двух республиках Северного Кавказа — Северной Осетии и Ингушетии; и в Казани — о принятии новой республиканской Конституции) превратили вопрос о единстве и территориальной целостности РФ в краеугольный камень политической жизни страны. Так, рабочее совещание с участием председателей четырех Верховных Советов и десяти областных Советов ассоциации «Большая Волга», проходившее в Самаре в конце октября, выказало озабоченность ущемлением центральной властью интересов республик и регионов, защищенных недавно заключенным Федеративным Договором. Стало очевидным, что источники центробежных тенденций коренятся не столько в национальных, сколько в региональных особенностях российской жизни и в отсутствии разделения прав и компетенций между центральной и местной политическими элитами, между центром и периферией.
События на Северном Кавказе и в Татарстане показали, что местные политические элиты готовы использовать военный (Ингушетия) и мирный (Татарстан) способы разрешения проблемы суверенизации «своего» государства и определения его границ. И хотя в Конституции Татарстана принят принцип ассоциированного членства республики в Российской Федерации, к этому времени по-прежнему не был решен вопрос, который во многом провоцировал столкновение центра и регионов,— создаются ли новые суверенные республики на территории Российской Федерации, что предполагает участие сторон в переговорном процессе для определения пределов и порядка перераспределения, взаимных прав, функций и компетенции, или же они возрождаются, восстанавливая разорванные ранее исторические традиции местной государственности, и вся полнота функций, компетенции и прав является естественной принадлежностью реанимируемого государства независимо от мнения центральной власти. В последнем случае велика вероятность, если не неизбежность, роста националистических настроений, постоянного подчеркивания в государственной пропаганде приоритета титульной нации и т.п.
Опасения за территориальную целостность России снизили какое-то время накал политической борьбы и уменьшили давление на Президента РФ и структуры исполнительной власти со стороны как непримиримой, так и конструктивной оппозиции. Федеральный центр, стремясь «обойти» проблему неравноправия республик и регионов в системе государственного управления России, выдвинул предложение, высказанное тогдашним первым заместителем Председателя Совета Министров В. Шумейко, — создать 5—10 крупных региональных объединений, своеобразных центров по проведению социально-экономических преобразований, ибо для всей страны не может быть единой модели реформ.
Но, как и следовало ожидать, политическая элита собственно русских краев и областей не согласилась с приниженным, «усеченным» статусом этих территорий и в ноябре начала открытую борьбу за равноправие субъектов Федерации. В ряде краев, в частности в Ставрополье, было высказано пожелание добиться предоставления крае вой администрации прав республик, входящих в РФ, по меньшей мере, в решении вопросов, имеющих региональное значение. Главы 53 российских регионов создали организацию «Союз губернаторов», чтобы посредством этой представительной структуры оказывать влияние на центральные органы власти. 24 ноября Президент РФ принял решение, с которым согласились члены Союза губернаторов, о включении руководителя этого Союза в Совет глав республик.
Эти шаги политической элиты российских краев и областей серьезно сузили поле маневра центральной федеральной власти. Они нейтрализовали идею тогдашнего государственного секретаря при Президенте РФ Г. Бурбулиса о создании «асимметричной федерации», в соответствии, с которой ее различные субъекты будут в разной форме осуществлять свои полномочия. Во время ноябрьско-декабрьского VII съезда народных депутатов России влиятельный глава администрации Иркутской области К. Ножиков заявил, что «никогда территории краев и областей не согласятся со своей ущербностью в области политики и экономики».[67]
Можно сказать, что к концу 1992 г. в центральном федеральном руководстве обозначились два подхода в отношениях с республиканскими властями. На Северном Кавказе центр пользовался поддержкой местных политических элит, согласных с существующим государственным статусом северокавказских республик, которые одновременно рассчитывали на силовую поддержку со стороны российского руководства, чтобы избежать эскалации внутриполитической напряженности. В то же время Москва «не замечала» шаги республик Поволжья, Урала и Сибири, направленные на изменение их статуса, включая оспаривание существующих внутрироссийских административных границ.
К осени 1993 г. дезинтеграционные тенденции зашли так далеко, что федеральная исполнительная власть, по-видимому, решила, что для их обуздания, как и для усмирения «непослушного» Верховного Совета РФ, требуются методы шоковой терапии. И в сентябре—октябре 1993 г. они были продемонстрированы. Подтверждением того, что на передний план в федеральной политической элите вышли приверженцы унитаристского устройства России явилась не только принятая в декабре 1993 г Конституция, обеспечившая сверхконцентрацию прав в руках главы государства, но и указ Б. Ельцина о том, что глав администраций в краях и областях теперь не будут избирать в ходе выборов, их будет назначать и увольнять лично Президент РФ.
Стремление создать жестко иерархичную вертикаль исполнительной власти и таким образом скрепить государственную машину Российской Федерации, как и следовало, ожидать, столкнуло Президента и правительство со многими проблемами.
Одним из факторов упрочнения государственной структуры является усиление влияния государства на процессы, происходящие в экономике. Однако это положение вступает в противоречие с той концепцией экономических преобразований, которую, начиная с января 1992 г. поддерживал Б. Ельцин и выразителем которой был Е. Гайдар. Не случайно последний был «вытеснен» из кресла вице-премьера уже в начале 1994 г.
Силовое устранение высшего федерального законодательно-представительного органа, правовое давление и экономические санкции в отношении тех субъектов федерации, которые продолжали проводить политику, отличную от центральной, не смогли нейтрализовать центробежные процессы. Большинство республиканско-региональных политических и административно-хозяйственных элит выдвинули на первый план защиту интересов своих территорий. В частности, в некоторых республиках были приняты решения о введении института президентства, чтобы, исключив возможность появления «наместника» Москвы, упрочить суверенитет субъекта Федерации.
Как и следовало ожидать, резонно отмечает К. Гаджиев социально-экономические и политические противоречия, существовавшие в российском обществе до сентябрьско-октябрьских событий в Москве, не были уничтожены ни кровавым подавлением сопротивления депутатов высшего законодательно-представительного органа страны, ни декабрьским голосованием по проекту Конституции России и выборами в Федеральное Собрание. Они не только не были загнаны внутрь общества, но их даже не удалось оттеснить на обочину политической жизни.[68]
Не было также остановлено углубление структурного кризиса, переживаемого страной. В настоящее время одной из форм его проявления на уровне федеральной власти является рост нестабильности в государственной структуре Российской Федерации.
Во-первых, усилились напряженность и противоречия между главой государства, его аппаратом и структурами российского правительства. Последнее в это же время лишается все большего числа рычагов воздействия на ситуацию в республиках и регионах. Уровень цен в стране на продукцию, которая ранее позволяла федеральному руководству концентрировать финансовые ресурсы для последующего перераспределения, постепенно приближается к мировым. В результате у федерального премьера и министров остается все меньше возможностей сохранять центральный административно-распределительный механизм, являвшийся стержнем «жестко-иерархичной» структуры государственной машины.
Во-вторых, стало неспокойно и а администрации Президента. Там также отсутствует единство мнений по многим проблемам развития государства. В связи со сверхконцентрацией полномочий в руках Б. Ельцина эти противоречия проявляются в борьбе за каждодневный личный контакт с Президентом Российской Федерации, за влияние на главу государства между его помощниками.
В-третьих, Федеральное Собрание, превращенное декабрьской Конституцией в маловлиятельный институт государственной власти, пока активно не участвует в разворачиваемой политической борьбе. Но, несмотря на это, Президент Российской Федерации, похоже, намерен в еще большей степени ограничить поле деятельности парламента, в котором, как оказалось, сторонники Президента не смогли образовать прочную коалицию, способную нейтрализовать усилия оппозиционных фракций, получивших контроль над рядом важных комитетов и комиссий в Государственной Думе и Совете Федерации.
В условиях, когда руководство субъектов федерации продолжает политику перераспределения прав, компетенций и полномочий между федеральными и республиканско-региональными властями, надежды Центра обеспечить контроль над этими процессами средствами кадровых «сдержек и противовесов» представляются достаточно эфемерными. Дело в том, что регионы все более удачно проводят тактику, подводящую экономическую базу под их политические требования. Их представители не только выдвигают претензии к федеральному центру из-за недостаточной, по их мнению, самостоятельности в осуществлении внешнеэкономической деятельности, но и представляют правительству и Президенту России разработанные в межрегиональных и макрорегиональных экономических ассоциациях программы развития той или иной территории, ставят вопросы об адекватности внешнеэкономических акций центральной власти национально-государственным интересам страны. Некоторые из местных влиятельных экономических институтов выступают одновременно за вытеснение московских посредников и коммерсантов из своих структур, создавая регионально-«чистые» хозяйственные организации. Кроме того, продолжается практика задержки выплат в фонды социального страхования, занятости, а также в федеральный бюджет даже в тех краях и областях, руководители которых известны лояльностью в отношении Центра.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14
