Для парламентских систем, однако, более характерны не «ассамблеи, которые делают политику», а «ассамблеи, которые влияют на политику». Если из этого правила и есть исключения, например, Парламент Италии и Национальное собрание Четвертой республики во Франции, - они обычно были следствием слабости коалиционных правительств и сильно фрагментированной партийной системы. В большинстве случаев отношения между ассамблеей и исполнительной властью определяются партийным фактором, особенно в тех случаях, когда мажоритарная (или слабо пропорциональная) избирательная система дает одной партии большинство в ассамблее и, следовательно, контроль над ней, как это обычно имеет место в Великобритании, Новой Зеландии и Австралии. В таких случаях главной движущей силой парламентской системы становятся противоречия, подчас антагонистические, между правительством и оппозицией: в лексиконе политологии это называется «политикой непримиримой оппозиции». Правительству здесь принадлежит активная роль, оно предлагает ту или иную законодательную программу, которую в будущем и собирается проводить в жизнь, - ассамблея же лишь так или иначе реагирует на все это.
Насколько ассамблея в данном случае может повлиять на политику, в основном определяется двумя факторами: (1) насколько в ней самой прочны позиции правящей партии и (2) насколько сама эта партия способна сохранить внутреннее единство. Правительство Блэра прочно удерживает свои позиции в Палате общин потому, что выборы 1997 и 2001 годов дали ему самое что ни есть надежное большинство в парламенте, и потому что Лейбористской партии удалось разрешить свои внутренние идеологические разногласия еще до того, как она вернулась к власти. Правительствам в парламентских системах следует самым внимательным образом прислушиваться к настроениям своих «заднескамеечников». Маргарет Тэтчер, скажем, к глубокому своему прискорбию обнаружила это в ноябре 1990 г.. когда ее неожиданно сместили с поста лидера Консервативной партии и, следовательно, с должности премьер-министра, - и это при том, что за ней, казалось бы. стояло вполне надежное парламентское большинство. Некоторые британские аналитики в этой связи даже заговорили об обозначившейся долгосрочной тенденции к возрождению власти парламента, что отражается в большей независимости законодателей и ослаблении партийной дисциплины. Сильное влияние на политику оказывают также Бундестаг Германии и Риксдаг Швеции: их сила идет не от «политики непримиримой оппозиции», а от глубоко укоренившихся здесь традиций политического торга, переговоров и компромисса - отражение политической культуры этих обществ и исторического опыта коалиционных правительств.
Парламентские системы, в которых привыкли к длительному правлению одной партии, обычно имеют весьма слабые ассамблеи, так как они находятся под сильнейшим воздействием или контролем со стороны исполнительной власти. В Пятой республике Франции в свое время была предпринята целенаправленная попытка ослабить парламент, дабы впредь избежать той конфликтной и обструкционистской политики с его стороны, что подорвала Четвертую республику. Возникла новая, более рациональная, система, в которой президент доминирует преимущественно посредством контроля над своей партией, но также и на основе своего права распустить Национальное собрание в расчете затем набрать здесь более солидное большинство. Это и сделал де Голль в 1962 и 1968 годах, а Миттеран - в 1981 и 1988 годах. Де Голль также сократил возможности Национального собрания осуществлять политический контроль и ограничил его законотворческие полномочия тем, что учредил Конституционный совет с задачей обеспечивать соответствие законов конституции. Когда в 1981 г. парламентское господство голлистов закончилось, Национальное собрание вновь получило возможность реально влиять на политику, в особенности когда социалисты потеряли контроль над ним, а Миттеран был вынужден сотрудничать с голлистским правительством во главе с Жаком Шираком. То же самое повторилось в 1997 г., когда президент Ширак оказался в конфронтации с социалистическим правительством во главе с Жоспеном.
Другой пример традиционно «подчиненной» ассамблеи - японский парламент (Коккаи). До 1980-х годов от него весьма мало что требовалось, лишь бы он нормально утверждал решения исполнительной власти - следствие длительного политического господства Либерально-демократической партии (ЛДП) с 1955 г. Другие партии существовали на ролях «уаутсайдеров», а фракционные различия внутри самой ЛДП на парламент не выносились. С каждыми выборами, однако, то парламентское большинство, что было за ЛДП, все больше и больше таяло, но вместе с тем более терпимо с 1970-х годов стало относиться к оппозиционным партиям, а их представителей стали даже включать в состав парламентских постоянных комитетов. Наконец, после того как ЛДП потерпела поражение на выборах 1993 г., в парламенте получил развитие весь спектр функций, включая наблюдение за деятельностью правительства.
Более ясную картину дают существовавшие ранее ассамблеи коммунистических режимов и ассамблеи развивающихся государств. В первых строжайший партийный контроль и отсутствие соревновательности на выборах наперед означали, что ассамблеи будут работать в атмосфере единодушной поддержки решений правительства. Стоило контролю ослабнуть, и режимы затрещали по швам: например, убедительнейшая победа «Солидарности» на парламентских выборах 1989 г. в Польше прямо повела к падению коммунистического правления, существовавшего здесь с 1945 г. В развивающихся государствах Африки и Азии ассамблеи скорее интегрируют общество, чем реально воздействуют на политику. Главная их функция - обеспечивать легитимацию политической системы и содействовать национальному строительству. Своеобразным показателем значимости ассамблей в таких государствах является следующее: стоит к власти прийти военным диктатурам, как работу парламентов приостанавливают, если их не закрывают вообще.
6. ПРИЧИНЫ УПАДКА АССАМБЛЕЙ
Об упадке ассамблей говорят уже давно, а обеспокоенность по поводу усиления исполнительной власти, равно как и бюрократии, и вовсе восходит к концу XIX в. Объясняется эта обеспокоенность тем, что со времен Локка и Монтескье ассамблеи трактовались как главный проводник идеи представительного и ответственного правительства. Правда, это еще вопрос, требует ли хорошее управление сильной ассамблеи, ведь и власть парламентов может быть «чрезмерной», особенно когда из-за этого политический процесс начинает «буксовать», а то и останавливается. В этой связи даже нужно сказать, что, например, у модели Конгресса США есть не только восторженные энтузиасты, но и критики. Вообще же сегодня все согласны с тем, что в течение XX в. власть и статус ассамблей изменились, как правило, к худшему. Нужно ли здесь говорить об «упадке ассамблей» или, может быть, об изменении их целей и функций - это уже другой вопрос. Главными факторами, вызвавшими эти изменения, были: возникновение дисциплинированных политических партий, явление «большого правительства», организационные слабости ассамблей, распространение групп интересов и усиление власти средств массовой информации.
6.1 Дисциплинированные политические партии
Возникновение в конце XIX в. массовых политических партий ослабило ассамблеи в нескольких отношениях. Переход от внутренне слабых организаций к дисциплинированным партийным образованиям подавило индивидуальное начало в политике: отныне политический деятель уже куда в меньшей степени воспринимался как «доверенное лицо» избирателей, способный самостоятельно принимать решения от их лица. Партии с их доктринами политического мандата, а не ассамблеи, стали форумами политического представительства. Сколь бы умные, беспристрастные и убедительные речи отныне ни звучали в стенах парламента, толку от этого, если в нем доминировала партия, было весьма немного. Как выразился Ричард Кобден (1804-1865) о британской Палате общин, «... в этой палате я слышал немало речей, от которых люди были готовы разрыдаться, но ни одной, которая хоть что-либо изменила бы в голосовании». Но еще более важным обстоятельством стало то, что фактор партий изначально играл на руку исполнительной власти: ведь лояльность в отношении партии, особенно в парламентских системах, фактически означает лояльность действующему правительству, в конце концов и составленному из членов той же партии. Вместо того чтобы быть противовесом исполнительной власти, многие ассамблеи превратились в ее добровольных помощников.
6.2 Большое правительство
Усиление роли правительства, особенно в социальном обеспечении и экономическом управлении, также привело к перераспределению власти между ассамблеей и исполнительной властью. На то было три причины. (1) Увеличились размеры и вырос статус бюрократий, ответственных за проведение правительственной политики и наблюдение за все более широким кругом общественных услуг. (2) Более важен стал процесс инициирования и проведения политики. Хотя и член парламента, выступая в своем индивидуальном качестве, вполне может выступить инициатором того или иного политического дела, сформулировать широкую и связную правительственную программу он не в состоянии. Поэтому большинство ассамблей XX в. в общем-то примирилось с потерей парламентской власти, решив, что их задача - не делать политику, а осуществлять контроль за ее исполнением. (3) «Большое» правительство означало и то, что правительственная политика становится все более сложной, порой «хитроумно» сложной, а это в возрастающей степени требовало экспертной поддержки, в чем «профессиональные» бюрократы всегда искуснее «политиков-любителей».
6.3 Недостаток лидерства
Уже по самой своей природе представительных и дискуссионных форумов ассамблеи страдают от целого ряда организационных недостатков. Суть дела прежде всего заключается в том, что они охватывают, как правило, несколько сот членов, формально совершенно равных друг другу в том смысле, что каждый из них голосует и вносит свой вклад в общую дискуссию. Совершенно положительный момент в каких-то иных отношениях - формальное равенство членов парламента негативно, однако, сказывается на его способности выступать единым целым. В наше время проблема стала острее: общество основные свои надежды возлагает не на парламент, а на правительство, именно от правительства ждут, что оно разрешит общественные проблемы и обеспечит какое-то устойчивое развитие, более деятельно участвуя в международных отношениях и глобальной экономике. Организованные по партийным линиям ассамблеи, казалось бы, скорее могут обрести голос в вопросах внутренней политики, но здесь лидерство у них перехватывают уже партии, парламентам же остается лишь играть роль рупоров все для тех же партий. Словом, исполнительная, но не законодательная, власть оказалась лучше подготовленной к тому, чтобы взять на себя лидерство в современном обществе: среди причин этого - внутренняя монолитность исполнительной власти и то обстоятельство, что во главе ее всегда стоит один человек - президент или премьер-министр.
6.4 Группы интересов и власть масс-медиа
Парламенты не только проиграли исполнительной власти борьбу за авторитет и интерес со стороны общества: свои позиции они уступают и группам интереса, что существуют за пределами правительства. Отметим два момента. (1) Для общества группы интересов становятся альтернативными механизмами представительства. Часто создаваемые для этой цели, они порой явно превосходят парламенты в способности выражать общественные настроения, заботы и устремления отдельных слоев общества. Возникли так называемые «однопроблемные» группы, выступающие с какой-то одной-единственной темой, и результатом становится дискуссия, которая в прежние времена была мыслима лишь в стенах парламента. (2) В то время как парламенты все чаще остаются в стороне от реального политического процесса, группы интересов, напротив, полнее представляют те или иные слои населения и мобилизуют для своих целей всю нужную экспертизу и информацию. Здесь уже мощным фактором выступают средства массовой информации, особенно телевидение и другие электронные медиа: парламентам за всем этим попросту не угнаться. Можно даже сказать, что газеты и телевидение стали главным форумом общественной дискуссии, совершенно вытеснив ассамблеи, да и политические лидеры сегодня предпочитают общаться с обществом скорее напрямую через средства массовой информации, чем опосредованно - через парламенты.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1) Мельвиль А.Ю. Политология. - М.: Проспект, 2008.
2) Голосов Г.В. Сравнительная политология. - СПб., 2007.
3) Тавадов Г.Т. Политология. - М.: Фаир-Пресс, 2007.
4) Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. - М.: Аспект Пресс, 2008.
5) Горелов А.А. Политология: учебное пособие. - М.: Эксмо, 2009.
