В 1810 г. был издан царский манифест, в котором указывалось, что обеспечение внутренней безопасности Империи, входившее ранее в компетенцию Министерства внутренних дел, должно осуществлять специальное Министерство полиции. В его задачи помимо борьбы с преступностью входили: проведение рекрутского набора, охраны государственных запасов продовольствия, таможенный контроль, содержание и трудовое использование заключенных, поимка беглых крепостных крестьян, обеспечение исправности и безопасности путей сообщения. Министерство полиции должно было также осуществлять явный и тайный надзор за иностранцами, проживающими в России, выполнять цензурные функции. О введении нового положения о министерствах в России и о создании Министерства полиции было объявлено в Манифесте от 25 июля 1811 г. «Общее учреждение министерств».
Министерство полиции состояло из трех департаментов (Департамент полиции хозяйственной, Департамент полиции исполнительной, Медицинский Департамент), а также общей и особенной канцелярии министра.
В компетенцию Департамента полиции хозяйственной входил контроль за соблюдением снабжения городов, особенно Петербурга и Москвы, продовольствием, пресечение спекуляции, а также надзор за смирительными и работными домами.
Самым большим, основным подразделением министерства стал Департамент полиции исполнительной, образованный на базе второй экспедиции Департамента МВД и подвергшийся реорганизации в соответствии с новым Положением о министерствах. Департамент полиции исполнительной состоял из трех отделений.
Наряду с решением вопросов формирования кадрами различных полицейских служб первое отделение собирало статистические данные, занималось регистрацией происшествий, фактов рождения и смерти, для чего были введены специальные формы учета.
Второе отделение осуществляло надзор за проведением следствий по уголовным делам, а также «полиции для судных», контролировало исполнение полицией судебных приговоров.
Третьему отделению было поручено содействовать в организации и проведении общих ревизий губерний, на него возлагались также содержание земского ополчения (милиции), поимка дезертиров и др.
Медицинский Департамент ведал санитарным надзором, организацией мер по предотвращению эпидемий и эпизоотий, снабжением лекарствами.
В Министерстве полиции для ведения секретного делопроизводства была образована Особенная канцелярия при министре. Она выдавала заграничные паспорта, регистрировала иностранцев, проводила постоянную цензурную ревизию, выполняла личные поручения министра. Особенная канцелярия также выполняла функции политической полиции, что обусловило ее превращение из вспомогательного, технического органа министерства в одно из важнейших его подразделений.
Образование Министерства полиции с неудовольствием было воспринято значительной частью влиятельных государственных и общественных деятелей. Недовольство заключалось в том, что Министерству полиции было предоставлено право контролировать местные органы других министерств, что ставило ее как бы вне и над местными учреждениями. Практика функционирования Министерства полиции доказала, что его учреждение не дало ожидаемого результата, наоборот усложнило и запутало взаимодействие местных органов. Министерство полиции не могло и не дало ожидаемого правительством улучшения деятельности местной администрации, привело к увеличению потока жалоб и традиционных обвинений во взяточничестве. Однако надо отметить, что создание центрального аппарата управления полицией позволило развивать систему полицейских органов с учетом усложнения социально-политических процессов, особенностей полицейской службы в городах, селениях различных регионов страны. Развитие местной полиции, имеющей единый для городской и сельской полиции центральный орган управления, сказалось на увеличении самостоятельности полиции в системе местных органов. Важным моментом для истории полицейских учреждений России было образование в составе Министерства полиции особенной канцелярии министра, ставшей в дальнейшем основой для создания специализированного органа политической полиции – Ⅲ Отделения собственной императорской канцелярии.
В конце 1819 г. при перераспределении функций между министерствами из МВД был выделен Департамент мануфактур и торговли, затем Почтовый Департамент, а Департаменты полиции хозяйственной и исполнительной вновь передавались в МВД, а также особенная канцелярия и цензурный комитет.
В царствование Николая Ⅰ, который признал целесообразным усилить личный контроль за деятельностью центрального и местного государственного аппарата и чиновничества, в 1826 г. все чиновники во главе с директором Особенной канцелярии министра внутренних дел были переведены на службу в Ⅲ Отделение личной канцелярии императора – новый орган политической полиции. Таким образом, из компетенции МВД были изъяты функции политической полиции.
Управление органами местной полиции по-прежнему оставалось в Департаменте полиции исполнительной Министерства внутренних дел. Его роль в системе полицейских учреждений увеличилась, т.к. в порядке централизации и бюрократизации управления решение многих вопросов изымалось из компетенции губернского начальства и передавалось в министерства. В сфере полицейской это, прежде всего, решение кадровых вопросов, определение штатной численности, формирование новых полицейских органов в городах и сельской местности, и особенно – контроль за расходованием денежных средств, отпущенных на полицейские нужды.
Таким образом, контрольные функции МВД по отношению к местным полицейским органам были значительно расширены. С 30-х годов начала расширяться практика служебных командировок чиновников МВД с целью ознакомления с деятельностью органов городской и сельской полиции. В 40-х годах министр внутренних дел добился увеличения штатов вверенного ему учреждения и произвел его структурную реорганизацию. Был создан Департамент общих дел, куда стекались многочисленные документы из местных административных органов, а также создавалась особенная канцелярия министра внутренних дел, но не как орган политической полиции, а как учреждение для ведения секретного делопроизводства, анализа данных негласных ревизий, материалов о злоупотреблениях чиновников полиции.
В 1847 г. министерство провело ревизию полицейских учреждений, результат которой выявил неудовлетворенность работы органов полиции. К наиболее типичным недостаткам относилась низкая эффективность и оперативность деятельности сельской полиции из-за низкого штата полицейских чиновников. Малочисленность и перегруженность сельской полиции административно-хозяйственными функциями обусловливали то, что проведение следствия, приведение в исполнение наказания за мелкие преступления и административные правонарушения осуществлялись ею с большими проволочками и недостатками. В виду этого стал рассматриваться вопрос о полицейской реформе, но т.к. ее проведение должно было затронуть и другие сферы государственно-правовой системы, к ее осуществлению приступили значительно позже, - в начале 60-х годов ⅩⅨ в.
Предпосылки становления сыскной полиции.
Медленный рост промышленности, стабильность городского населения, вызывая экономическое отставание страны, в то же время определяли достаточно постоянный и невысокий уровень преступности в городах. Тяжкие преступления были довольно редки и, как правило, носили очевидный характер, совершались в состоянии опьянения, поэтому не существовало остроты проблемы их раскрываемости.
Но это не значит, что работе по раскрытию уголовных преступлений не уделялось должное внимание, хотя и не существовало специальное подразделение, эти функции были возложены помимо прочих дел на обычный орган полиции. Например, в 1838 г. после проведения многолетней ревизии столичной полиции императором было утверждено новое положение, регламентирующее ее организацию и деятельность. Город разделялся на 13 частей и 56 кварталов. В столице назначались три полицмейстера, в ведении каждого из которых было несколько полицейских частей города. Во главе каждой части Санкт-Петербурга было два частных пристава – один отвечал за административную, оперативно-розыскную деятельность, охрану общественного порядка, второй контролировал проведение дознания и следствия.
В сельской полиции распределение обязанностей между отделами было несколько иначе. В 1837 г. вышло новое положение о земской полиции, кстати, увеличившее число полицейских в уезде. Канцелярия земского уездного суда состояла из двух отделов. В первом рассматривались вопросы борьбы с преступностью, охраны общественного порядка, проведения следствия, второй контролировал выполнение сельской полицией поручений губернской администрации.
Тем не менее, в 1842 г. в порядке усиления борьбы с кражами возник проект создания в Санкт-Петербурге специальной сыскной полиции, подчиненной непосредственно обер-полицмейстеру. Проект не был осуществлен, что, очевидно, было связано с переменами в руководстве столичной полиции, после того как были выявлены большие злоупотребления в их деятельности. Другой фактор невостребования в создании сыскной полиции – стабильность социально-экономического, государственного строя, невысокий уровень преступности, которые не вызывали потребности глубоких изменений в политико-правовой сфере, в реорганизации судебных, полицейских учреждений.
Начиная с 60-х годов ⅩⅨ в. происходят частые изменения в структуре и компетенции полиции. Непосредственной причиной преобразований была крестьянская реформа 1861 г., которая внесла существенные новшества в жизнь уездов. Изменение поземельных отношений и потеря помещиками права собственности на крестьян, включавшим в себя и ряд полицейских прав, вызвали необходимость реорганизации уездных полицейских органов. В 1862 г. произошло объединение уездной и городской полиции, для чего были созданы уездные полицейские управления, возглавлявшиеся уездными исправниками. Он назначался правительством, превращая полицию из сословного органа в орган общегражданский. Это объединение не коснулось губернских и наиболее крупных уездных городов, а также столиц, в которых была сохранена городская полиция. Следует отметить, что, проводя реформы в области местного управления, правительство освободило полицию от хозяйственных функций, передав их земствам и органам городского самоуправления.
Реформа коснулась не только структуры полиции, но оказала существенное влияние на ее компетенцию. Еще 8 июня 1860 г. был подписан Указ, передававший предварительное следствие, производившееся ранее полицией, вновь учрежденным судебным следователям. Судебные уставы 20 ноября 1864 г. подтвердили это положение и освободили полицейские органы от осуществления судебных функций, указав, что полиция проводит дознания и выполняет законные требования судебных органов. Полиция могла проводить дознание посредством розысков, словесными расспросами и негласным наблюдением, не производя ни обысков, ни выемок в домах. Эти следственные действия полиция имела право осуществлять только тогда, когда до прибытия судебного следователя следы преступления могли изгладиться. Все материалы дознания полиция передавала судебному следователю и с этого момента обязана была выполнять его отдельные поручения. Из сказанного видно, что производство следственных действий по собиранию доказательств, то есть собственно процессуальная деятельность по уголовному делу, было прерогативой судебного следователя, и основой для такого жёсткого разделения функций являлась принадлежность следователей и органов дознания к разным ветвям государственной власти.
Провозглашенный и реализованный в пореформенном российском законодательстве принцип разделения властей получил в уголовном процессе специфичное выражение. Дореволюционная система взаимодействия между разными правоприменяющими органами, в том числе между органами предварительного следствия и дознания, – яркое тому подтверждение. Разграничение компетенции между ними во всех случаях было продиктовано необходимостью ограждения судебной власти от несвойственной ей и при этом обременительной работы.
