Подводя итог сказанному, можно сделать вывод, что защита политических, социально-экономических прав и свобод граждан - область наибольшего применения прокурорских полномочий, закрепленных в статьях 26-28 ФЗ «О прокуратуре РФ», в процессе осуществления общенадзорной деятельности.
Здесь правомерно, на мой взгляд, поставить вопрос о мотивации прокурорского вмешательства в вопросы защиты прав и свобод граждан.
С учетом ведущего положения судов в сфере защиты прав и свобод граждан тотальный прокурорский надзор по аналогичным вопросам невозможен. «Предпринимаемые прокурорами меры в защиту граждан должны носить компенсационный характер и дополнять существующие средства правовой защиты», - таково мнение А.В. Чурилова. Не подменяя суды в разбирательстве конкретных гражданских споров, требующем опроса свидетелей, исследования других доказательств в судебном заседании, прокуроры должны реагировать на видимые формальные нарушения законов[31].
А.В. Чурилов выделяет 4 случая, когда прокуроры подключаются к правозащитной деятельности.
В первом случае необходимо без всяких отлагательств применить в целях устранения очевидных нарушений прав граждан, а также наказание виновных специальные полномочия, предоставленные прокурором ст.ст. 27 и 28 ФЗ «О прокуратуре РФ» и некоторыми другими федеральными законами.
Второй случай объясняет прокурорское вмешательство как вынужденную меру, поскольку полномочия других органов государства и местного самоуправления по устранению выявленных нарушений прав граждан, привлечение виновных к ответственности исчерпаны. Речь идет в данном случае о фактах злостного невыполнения предписаний закона, когда требуется применить более строгий вид правовой ответственности.
Третий случай может быть продиктован обнаруживающейся еще, зачастую, бездеятельностью органов исполнительной власти в пресечении нарушений прав граждан, когда такое отношение ведет к серьезным деформациям в правоприменительной практике и наносит существенный вред интересам личности и общества, что, например, выражается в росте числа обоснованных жалоб граждан.
Четвертый вид обязательных работ прокуроров (в рамках реализации полномочий, определенных ст.ст.26-28 Закона) относится к основной их задаче - защите публичных интересов, т.е. интересов общества и государства.
Основной интерес общества связан с сохранением установленного в Российской Федерации правового статуса личности. Поэтому следует рассматривать в первую очередь как посягающее на общественные интересы те правонарушения, которые проявляются в ограничении под тем или иным предлогом прав и свобод человека и гражданина, закрепленных во второй главе Конституции[32].
Если внимательно вдуматься в перечисленные выше четыре случая прокурорского вмешательства, то все они взаимосвязаны и позволяют реально ощутить место прокуратуры в правозащитной деятельности.
Круг полномочий, закрепленных ст. 27 ФЗ «О прокуратуре РФ», а также некоторыми другими федеральными законами, предоставляет прокурорам возможность выполнять следующие виды правозащитных работ:
1)рассматривать и разрешать непосредственно адресованные им заявления, жалобы, иные сообщения о нарушениях прав и свобод человека и гражданина;
2)осуществлять наблюдение за реализацией прав и свобод, а также выявление фактов правонарушений;
3)предупреждать и пресекать с помощью специальных мер воздействия нарушения прав и свобод ; рассматривать вопрос о применении к виновным различных мер правовой ответственности.
Важнейшим направлением правозащитной деятельности прокурора является работа с обращениями граждан. Особенность данного вида деятельности заключается в том, что она инициируется гражданами, выражающими несогласие с теми или иными действиями должностных лиц и органов власти. Эта работа имеет несколько стадий. На первой из них определяется отношение поднятых заявителем вопросов к компетенции органов прокуратуры и отсев тех обращений, рассмотрение которых отнесено к ведению других органов.
Вторая стадия - разрешение прокурором заявлений и жалоб по существу с принятием необходимых организационных решений. Органы прокуратуры при разрешении поступающих к ним писем и заявлений руководствуются ст.10 ФЗ «О прокуратуре РФ» и приказом Генерального прокурора РФ от 15.12.98 № 90 «О порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации».
Прокурор может принимать к рассмотрению любые жалобы, содержащие сведения о нарушении закона, в том числе и обращения по вопросам, подведомственным суду, при необходимости защиты общественного интереса, либо прав наименее социально-защищенных лиц. При этом прокурор обязан принять по обращению одно из следующих решений:
-разрешить жалобу по существу в установленные законом сроки; при наличии оснований, используя в полном объеме полномочия, предусмотренные ст.27 Закона, поставить в установленном порядке вопрос о восстановлении нарушенных прав заявителя; при отказе гражданину в удовлетворении его требований дать аргументированный ответ со ссылкой на нормы закона и конкретные доказательства;
-направить обращение для проверки, разрешения по существу в один из органов, перечисленных в ст.26 Закона;
-разъяснить пострадавшему (при неподведомственности прокуратуре поднятых им вопросов) существующий порядок защиты его прав и свобод (например, путем обращения в комиссию по трудовым спорам, в вышестоящий орган или к вышестоящему должностному лицу), когда требуется непосредственное его обращение и ничто не мешает заявителю сделать это самостоятельно.
В настоящее время ведомственная регламентация Генеральной прокуратуры предусматривает следующие основания оставления обращений граждан без рассмотрения:
1)когда в повторных жалобах уже не содержится новых доводов, а по всем предыдущим проводились объективные и полные проверки и были даны ответы полномочными лицами;
2)если в обращениях отсутствуют сведения о фамилии и месте жительства заявителя;
3)если содержание обращения лишено логики и смысла;
4)если обращение содержит выражения, оскорбляющие честь и достоинство других лиц, а также нецензурные выражения.
Инициативная проверка прокурора и основания
ее проведения
Осуществляя наблюдение за практикой реализации прав и свобод человека и гражданина, прокурор использует не только поступающие к нему непосредственно письменные обращения. Он обязан также анализировать и систематизировать информацию из других, в основном, открытых источников.
Вся проверочная деятельность прокурора направлена на пресечение правонарушений, допущенных в отношении граждан. В тех случаях, когда нарушения прав граждан уже устранены, однако такие правонарушения в силу однотипности получили распространенный характер, задачей прокурора является предупреждение с помощью инициативной проверки повторения неправомерных действий со стороны конкретных должностных лиц, органов исполнительной власти.
Неоценимую роль в организации целенаправленной работы по предупреждению правонарушений играет судебная статистика, которая имеет дело с очевидными, подтвержденными судебными решениями, нарушениями прав и свобод граждан.
Большое значение для аппаратов Генеральной прокуратуры, прокуратур субъектов РФ имеет составление прокурорами - предметниками полугодовых (годовых) обобщений по конкретных вопросам правозащитной деятельности.
По существу этот основной аналитический материал позволяет выделить неблагополучные в смысле обеспечения прав и свобод граждан сферы и планировать целенаправленные прокурорские проверки в масштабах всей страны и отдельных регионов. В руководящих аппаратах органов прокуратуры, как правило, накапливается и анализируется информация о фактах несоблюдения прав и свобод граждан, установленных законодательством.
Представляемые прокурорами-предметниками полугодовые записки, формируемые на основе всеобъемлющей информации, включая результаты надзорной деятельности нижестоящих органов прокуратуры, должны содержать следующие данные:
1)о характерных нарушениях законов, касающихся прав граждан и территориях их наибольшего распространения;
2)об очевидных недостатках в работе контролирующих органов по борьбе с правонарушениями отдельных видов;
3)о состоянии прокурорского надзора на конкретных направлениях;
4)о целесообразности организации прокурорских проверок в органах управления, контроля, на предприятиях с привлечением территориальных прокуроров.
В отличие от контролирующих органов системы исполнительной власти, использующих в практической деятельности метод сплошных проверок, органы прокуратуры приступают к проверке только при наличии двух обязательных условий: поступления информации о нарушении законов и убежденности в том, что соответствующие вопросы не относятся к компетенции других органов власти и для устранения правонарушений требуется принятие мер непосредственно прокурором.
Независимо от цели проверки прокурор обязан ответить на следующие вопросы:
-имели ли место в действительности нарушения прав и свобод граждан и в чем конкретно они выражались;
-какими доказательствами подтверждаются нарушения прав и свобод граждан;
-содержат ли выявленные нарушения признаки дисциплинарного или административного проступка, уголовно-наказуемого деяния, кем из должностных лиц они совершены;
-какой ущерб причинен правонарушением;
-каковы причины, приведшие к нарушению прав и свобод человека и гражданина.
Меры прокурорского реагирования на нарушения
прав и свобод граждан
В отличие от правовых средств, используемых прокурором в целях выявления и фиксации нарушений прав и свобод граждан, рассматриваемые полномочия связаны исключительно с его реагированием на факты установленных в ходе проверки правонарушений.
Реализация этой группы полномочий проявляется в составлении актов прокурорского надзора, с помощью которых прокурор добивается пресечения и предупреждения нарушений законов, восстановления нарушенных прав граждан и наказания виновных должностных лиц.
В сфере корректирования результатов нормотворческой деятельности органов власти, касающейся прав и свобод граждан, прокуроры широко используют опротестование незаконных правовых актов либо обращение по аналогичному поводу с заявлениями в суд.
На сегодняшний день прокуратура - один из немногих государственных органов, активно противодействующих распространению антиконституционного нормотворчества субъектов РФ, сужающего объем правомочий граждан, установленный главой 2 Конституции. Предметом опротестования могут быть только оформленные надлежащим образом правовые акты, затрагивающие права и обязанности человека и гражданина.
Следующая группа прокурорских полномочий используется в целях пресечения неправомерных действий, учиняемых в отношении граждан. С их помощью также прекращается бездействие органов власти, должностных лиц, обязанных по закону совершать определенные действия в пользу граждан.
Наиболее распространенной мерой прокурорского реагирования является внесение представления об устранении нарушений закона. Как правило, представление вносится на основании обобщенных материалов о нарушениях законности, выявленных на отдельных объектах надзора или в группе объектов. В юридической литературе существует мнение о том, что в задачу прокурора, подготовившего представление, входит устранение не только вскрытых нарушений прав и свобод граждан, но и причин таких нарушений, а также способствовавших им условий[33]. Однако столь широкие задачи не вытекают из нынешнего содержания ст. 28 ФЗ «О прокуратуре РФ», в которой говорится лишь об обязанности прокурора добиваться устранения допущенных в отношении конкретных граждан нарушений закона.
