1) доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной
собственности, или от деятельности;
2) доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и
муниципальной собственности;
3) доходы от реализации государственных запасов;
4) доходы от продажи земли и нематериальных активов;
5) поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников;
6) административные платежи и сборы;
7) штрафные санкции, возмещение ущерба;
8) доходы от внешнеэкономической деятельности.
В этой связи главной проблемой, вытекающей из структуры формирования
доходов бюджета РФ остается распределение налоговых доходов и неналоговых
отчислений между местными и федеральным бюджетом, т.е. вопрос бюджетного
федерализма.
Под бюджетным федерализмом понимается система налогово-бюджетных
взаимоотношений между органами власти и управления различных уровней на
всех стадиях бюджетного процесса, основанная на следующих принципах:
. самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем
власти и управления собственных источников доходов; право самостоятельно
определять направления их использования и расходования; недопустимость
изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно
полученных средств в бюджеты более высоких уровней; право на компенсацию
расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими
органами власти и управления; право предоставления налоговых и иных льгот
только за счет собственных доходов и т.л.);
. законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных
полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и
управления;
. соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым
ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания
доходов нижестоящих бюджетов);
. нормативно-расчетные методы регулирования межбюджетных отношений и
предоставления финансовой помощи;
. наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликта между
различными уровнями власти и управления, достижения взаимосогласованных
решений по вопросам налогово-бюджетной политики.
Как и любая система межбюджетных взаимоотношений, бюджетный федерализм
должен удовлетворять требованиям социально-экономической эффективности,
территориальной справедливости и политической стабильности. Сущность
бюджетного федерализма как концепции бюджетного устройства заключается в
нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух
равноправных сторон ( федеральных и региональных органов власти и
управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса,
методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями
бюджетной системы и регионами.
Конкретные формы реализации концепции бюджетного федерализма зависят
от сочетания двух взаимодополняющих тенденций ( к конкуренции между
региональными органами власти на условном рынке социальных услуг, с одной
стороны, и к выравниванию условий этой конкуренции и обеспечению на всей
территории страны общенациональных минимальных стандартов ( с другой.
Специфика бюджетного федерализма в современной России состоит в том,
что реформирование межбюджетных отношений происходит в сложных условиях
переходного периода, когда еще не действуют в полную силу присущие рыночной
экономике и демократическому государству механизмы. Как показывает мировой
опыт, в кризисные периоды часто возникает соблазн централизовать
экономическую и политическую власти.
Действительно, в условиях унитарной бюджетной системы центральное
правительство, видимо, имело бы меньше ограничений в проведении жесткой
политики финансовой стабилизации. Однако в современных условиях России
усиление централизации бюджетно-налоговой системы затруднено.
Рассмотрим развитие бюджетно-налогового федерализма в РФ. Начало в
конце 1991 г. экономических и политических реформ послужило толчком
трансформации отношений между различными уровнями бюджетной системы
Российской Федерации. Принятые бывшим Верховным Советом РСФСР законы «Об
основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» и «Об основах
налоговой системы в РСФСР» при всех их недостатках внесли в правовое
пространство России основополагающие принципы бюджетного федерализма.
Однако в условиях острого политического и экономического кризиса
начального этапа переходного периода эволюция межбюджетных взаимоотношений
вышла за рамки законодательного регулирования и происходила в значительной
степени стихийно, под влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и
компромиссов между федеральными и региональными политическими властями и
элитами.
Как показывает опыт постсоциалистических стран, децентрализация
бюджетной системы является общей тенденцией начального этапа переходного
периода. В России слабая управляемость этим процессом, отсутствие целостной
концепции бюджетных реформ, уступки федерального центра давлению со стороны
региональных властей привели к усилению дисбаланса между уровнями бюджетной
системы. Лидеры «парада суверенитетов» (Татарстан, Башкортостан, Карелия,
Якутия и др.), постоянно нарушавшие в той или иной степени федеральное
бюджетное законодательство, явочным порядком установили особые бюджетные
отношения с Федерацией. Большинство же субъектов федерации были вынуждены
полагаться на закулисные переговоры и сделки по обеспечению благоприятных
для себя нормативов отчислений от общефедеральных налогов и покрывающих
дефицит их бюджетов централизованных дотаций, бюджетных ссуд, льготных
кредитов, инвестиций и т.п. При этом края и области, как правило, имели
значительно меньше возможностей для давления на федеральные власти по
сравнению с республиками, хотя и уступающими им по финансово-экономическому
потенциалу, но имеющими более высокий политический статус.
Такое положение было неустойчивым и побуждало отдельные регионы время
от времени предпринимать попытки улучшить свое положение в бюджетной
иерархии путем «самореспубликанизации», предъявления ультиматумов
федеральным властям, принятия решений о приостановке налоговых отчислений в
федеральный бюджет (кризис августа ( сентября 1993 г.) и т.п. Высокая
степень политизации и непредсказуемость межбюджетных отношений крайне
негативно сказывались на состоянии бюджетной системы н ограничивали
возможности федерального правительства в проведении реформ, достижении
финансовой стабилизации и сборе налогов.
Период стихийной децентрализации бюджетной системы России завершился к
концу 1993 г. Относительная стабилизация политической ситуации и укрепление
позиций федерального центра позволили в 1994 г. провести давно назревшую
реформу межбюджетных отношений. Региональные органы власти и управления
получили право устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и
организаций, поступающего в их бюджеты; были сделаны шаги по установлению
единых пропорций разделения основных федеральных налогов между уровнями
бюджетной системы; внедрены нормативно-расчетные методы распределения
федеральной помощи (трансфертов) регионам на основе объективных критериев и
формул; создан фонд финансовой поддержки субъектов федерации. Тем самым
было положено начало формированию российской модели бюджетного федерализма.
Результаты проведенной реформы оказались неоднозначными. Самый
тревожный итог 1994 г. состоит в том, что не удалось добиться реального
выравнивания положения субъектов федерации в бюджетной системе. Для четырех
республик (Карелия, Татарстан, Башкортостан, Якутия) был, по существу,
легализован особый режим взаимоотношений с федеральным бюджетом. Подписание
договоров о разграничении полномочий (а в их составе ( бюджетных
соглашений) с Татарстаном и Башкортостаном дало определенный фискальный
эффект: во втором полугодии 1994 г. с территории этих республик началось
поступление налогов в федеральный бюджет. Однако долгосрочные последствия
политической (амнистии» субъектов федерации, откровенно нарушавших в
течение последних двух-трех лет федеральное налогово-бюджетное
законодательство, могут оказаться крайне негативными.
Менее 5% общей суммы налогов поступило в федеральный бюджет с
территории Карелии, получившей налоговый «кредит» от федеральных властей.
Единственным субъектом федерации (не считая Чечни), с территории которого в
1994 г. в федеральный бюджет не поступило ни рубля налогов, оставалась
Республика Саха (Якутия). По минимальным оценкам, только прямые налоговые
потери Федерации по этим четырем привилегированным республикам составили не
менее 2 трлн. руб., или 2,3% доходов федерального бюджета.
Происходило распространение особых бюджетных режимов по территории
страны: отдельной строкой федерального бюджета выделено финансирование
программы развития Республики Коми, создана зона экономического
благоприятствования на территории Ингушетии, начат бюджетный эксперимент в
Тульской области.
Федеральные власти не имели надежной базы для оценки реальных
потребностей регионов в финансовых ресурсах, что вело к завышению органами
власти и управления субъектов федерации потребности в федеральной помощи,
сокрытию собственных доходов в разного рода внебюджетных фондах и
коммерческих структурах.
Неурегулированность разделения предметов ведения и полномочий между
органами власти различных уровней, отсутствие стабильной нормативно-
законодательной базы, неопределенность в динамике пропорций распределения
доходов и расходов между уровнями бюджетной системы ( все это продолжает
сдерживать процесс становления российской модели бюджетного федерализма,
который до сих пор происходит в экспериментальном режиме и в правовых
рамках ежегодного Закона о федеральном бюджете, а не целостного налогово-
бюджетного законодательства.
Таким образом, развитие российской модели бюджетно-налогового
федерализма должно обеспечить адаптацию сложившегося механизма межбюджетных
отношений к достижению основной цели экономической политики первого этапа
переходного периода ( финансовой стабилизации. В 1997 – 1998 гг.
совершенствование механизма межбюджетных отношений необходимо осуществлять
с учетом следующих основных действий:
1. Закрепление в федеральном законодательстве механизма межбюджетных
отношений, принципов и методов разделения доходов и расходов, разграничения
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8
