III. Раздел II
2.1. Государственная служба республик в составе Российской Федерации
Конституция Российской Федерации в пункте “г” статьи 71 отнесла к исключительному ведению Российской Федерации регулирование вопросов федеральной государственной службы. А в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий субъекты обладают всей полнотой государственной власти.[19] Поэтому вопросы государственной службы в субъектах России находятся в ведении самих субъектов, однако федерация устанавливает общие принципы государственной службы на всей территории. Эти принципы определены Федеральным Законом “Об основах государственной службы Российской Федерации”, принятым 31 июля 1995 года. Субъекты России в соответствии с этим законом должны выработать самостоятельные подходы к определению региональной государственной службы. Законы регионов, таким образом, должны с одной стороны учитывать общие положения установленные Конституцией и Федеральным Законом, с другой - выработать новые положения, в зависимости от специфики региона, имеющихся средств и тому подобное. В первой части второго раздела нам предоставляется возможным расследовать ряд соответствующих законов принятых в республиках в составе России. Необходимо отметить, что все они приняты раньше Федерального Закона и, возможно, в настоящий момент в них внесены или вносятся ряд изменений в связи с принятием указанного закона. Однако данные республиканские законы уже действуют, регулируя вопросы государственной службы. Анализ республиканских законов о государственной службе позволяет отметить ряд новых положений по сравнению с Федеральным и сделать определенные выводы о соответствии этих законов Федеральному Закону, а в ряде случаев и Конституции России. (см. Приложение 1). По структуре, основным положением, регулирующим вопросы государственной службы, как то : организация и управление государственной службой, установление квалификационных разрядов и требований, определение правового положения государственного служащего, порядок прохождения государственной службы, законы республик в целом соответствуют Федеральному Закону.
В целом соответствует само определение государственной службы, ее принципов. Например, статья 1 закона республики Марий Эл определяет государственную службу как осуществление должностных полномочий по выполнению функций государства и его органов в соответствии с Конституцией России, республиканской Конституцией, законодательством республики и России.[20] Далее указывается, что служба осуществляется в аппаратах органов власти и оговаривается, что не относится к государственной службе, а именно: деятельность депутатов (за исключением работающих на постоянной основе), депутатов местного самоуправления, судей, вспомогательного персонала, граждан, , работающих по договору (контракту) в учреждениях, организациях, на предприятиях. Те же положения отражены и в остальных законах, однако в содержательной части отсутствуют ссылки на Конституцию России и Федеральное Законодательство, что нарушает ряд положений Конституции (п. 3 ст. 5, ст. 4, ст. 77).[21] В законах Бурятии и Якутии в первой главе (разделе) введена статья, определяющая основные задачи государственной службы, что является определенной новеллой. В качестве задач определяется обеспечение государственного суверенитета, целостности России и Бурятии (у Якутии ссылка на Федерацию отсутствует), обеспечение эффективной деятельности государственных органов, охрана прав и законных интересов граждан республики.[22] Принципы государственной службы во всех законах по содержанию соответствуют Федеральному закону.
Интерес представляет классификация государственных должностей в указанных законах (см. Приложение 1). Так, Закон Татарстана классифицирует должности на : конституционные (главные, высшие (Президент, премьер-министр...) и административные (высшие), должности главных, ведущих специалистов.[23] Закон Бурятии делит должности на политические и административные (высшая, главная, ведущая и т.д.), примерно такое же деление в других законах. Данная классификация концептуально не противоречит классификации Федерального Закона, так как принцип деления должностей тот же. Одни должности установлены для непосредственного исполнения полномочий государственных органов и устанавливаются конституциями республик (конституционные, (политические)), другие устанавливаются в государственных органах для обеспечения исполнения их полномочий (административные). Однако в целом классификация не соответствует Федеральному Закону, который устанавливает, например, должности категории “Б”, предназначенные для обеспечения деятельности лиц, занимающих должности категории “А”[24] (то есть конституционные). Данная категория должностей не выделена в законах республик. Особо необходимо отметить раздел 2 закона Якутии, где в статье 7 “Уровни государственной службы” записано, что к республиканской государственной службе, кроме всего прочего относится служба в органах судебной власти республики, в дипломатических и иных представительствах республики Якутия.[25] Данные положения прямо не соответствуют Конституции России и вторгаются в ее исключительную компетенцию (статьи 71 “к”, “о”).
В каждом из рассматриваемых законов содержится глава, регулирующая правовое положение государственного служащего. Лишь закон Якутии не содержит специальной главы (раздела), а соответствующие статьи, такие как права, обязанности государственного служащего, гарантии, поощрения и тому подобное содержатся в нескольких разделах. В целом соответствующие главы повторяют положения Федерального Закона и на наш взгляд нет необходимости подробно на них останавливаться. Отметим лишь, что отдельной статьей выделено сохранение государственной тайны и ряд законов содержит статью о компенсационных выплатах и пособиях для государственных служащих. Например, Закон Башкирии гарантирует служащему возмещение расходов и другие компенсации в связи с приемом на службу, в связи с переводом в другой государственный орган, в другую местность, в связи с командировками, пользованием транспортом, на оплату жилья и другие выплаты.[26]
Отражен в законах и такой процессуальный аспект государственной службы как ее прохождение, включающее порядок поступления, нахождения и увольнения со службы. Здесь же в ряде законов введена статья опровержения по государственной службе (см. Приложение 1). Она гарантирует продвижение, при условии успешного выполнения должностных обязанностей, с учетом результатов стажировки, прохождения, повышения квалификации или переквалификации, рекомендации аттестационной комиссии. Следует также отметить присутствие одной или нескольких статей, касающихся отставки государственного служащего. Федеральный Закон в статье 21 пункте 8 называет лишь одно основание отставки - выход на пенсию.[27] Республиканские же законы устанавливают порядок отставки лиц замещающих конституционные и административные должности, называя несколько оснований. Например, Закон Башкирии выделяет такие основания как достижение предельного возраста и соответствующая инициатива, временная отставка, по заявлению лица занимающего высшую или главную государственную должность, в связи с упразднением государственной должности.[28] Таким образом в республиканском законодательстве вопрос об отставке рассматривается шире и расширение круга оснований отставки предоставляет государственным служащим, на наш взгляд, дополнительные гарантии от неправомерного увольнения. В целом же законодательство республик содержит те же процедуры прохождения службы что и в Федеральном Законе.
Рассматриваемые законы предусматривают и создание специальных органов на уровне субъектов федерации по делам о государственной службе. В Татарстане это Департамент по делам государственных служащих, в республики Марий Эл - управление, в Якутии это кадровое управление администрации Президента республики и так далее. Подводя итог. необходимо отметить, что законы республик контрастируют с актами соответствующего характера краев и областей. Некоторые законы являются по сути актами суверенных государств (Татарстан; Якутия). В них нет ссылок на Конституцию Российской Федерации и Федеральные Законы, а ряд положений не соответствуют Конституции Российской Федерации и Федеральному Закону “Об основах государственной службы в Российской Федерации”.
2.2. Государственная служба областей, г. Москвы как субъектов Российской Федерации.
Рассматривая законы областей России и Временное Положение г. Москвы необходимо отметить, что все они принимались в разное время, отсюда их некоторые содержательные отличия. Так закон Воронежа и Временное Положение г. Москвы были приняты до Федерального Закона “О государственной службе”, поэтому, например, они не содержат в себе определения категорий государственных должностей. Кроме этого закон Воронежа призван регулировать не только государственную службу, но и службу в органах местного самоуправления, хотя Конституция России не относит данные органы к системе органов государственной власти и данная служба должна регулироваться самостоятельным областным законом. Закон Свердловской области принят сразу же после Федерального, поэтому в нем нашли отражение практически полностью положения Федерального Закона, есть и своя специфика. Проект закона Читинской области отличается от всех предыдущих, в том числе республиканских. Данный законопроект пытается более детально регламентировать государственную службу и это является особенностью этого региона в определении подходов к государственной службе. На наш взгляд такие подходы к концепции закона сложились в результате влияния института регионального законодательства Иркутской области и в частности разработанного ими модельного кодекса областной (краевой) государственной службы.[29] Таким образом предпринята попытка объединить воедино правовые нормы, регулирующие государственную службу и создать целостный нормативный правовой акт.
В первых главах во всех рассматриваемых правовых актах отражены общие положения государственной службы, даны понятия службы, государственной должности, определены принципы построения государственной службы, законодательное регулирование и тому подобное в рамках Федерального Закона. В отличие от республиканских законов, областные обязательно содержат ссылки на Конституцию России и Федеральное законодательство. В этом их отличие. Областные законы (кроме принятых ранее) содержат и соответствующую классификацию государственных должностей по категориям “А”, “Б”, “В”, чего не содержат республиканские законы.
В рамках Федерального Закона отражены и основные права, обязанности, гарантии для государственных служащих. Все законы признают за государственным служащим право на ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности, на запрос в установленном порядке информации, право на внесение предложений по совершенствованию государственной службы и так далее. Также отражены и ограничения, связанные с государственной службой. Это запрет заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской, иной творческой, быть депутатом областного, муниципального уровней, заниматься предпринимательством, принимать участие в забастовках и так далее. Более шире в законах областей и положении г. Москвы отражены социальные льготы для государственных служащих (см. Приложение 2). так во временном Положении г. Москвы государственным служащим гарантируется в пункте 18 бесплатный проезд на городском транспорте, 50 % скидка в оплате жилищных услуг, семье гарантируется возмещение расходов на погребение служащего, вышедшего на пенсию за счет городского бюджета.[30]
