Следует также иметь ввиду, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами федеральные органы управления и органы управления субъектов РФ должны решать совместно. Но действующее законодательство не предусматривает такой формы акта управления как совместное решение пли распоряжение органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ, не установлена и процедура подготовки и принятия таких решений.
Компетенция органов государственной власти субъектов РФ закреплена в статье 4 Закона РФ «О недрах». В области управления недропользованием на своих территориях органы исполнительной власти субъектов РФ: разрабатывают и реализуют территориальные программы развития и использования минерально-сырьевой базы; создают и ведут территориальные фонды геологической информации, распоряжаются информацией, полученной за счет средств бюджетов соответствующих субъектов РФ; составляют территориальные балансы запасов и кадастров месторождении и проявлении полезных ископаемых и учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружении, не связанных с добыче полезных ископаемых; устанавливают порядок пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительство сооружении местного значения; защищают интересы малочисленных народов, прав пользователей недр и интересов граждан, разрешают споров по вопросам пользования недрами; осуществляют лицензирование видов деятельности, связанной с пользованием участками недр регионального и местного значения; участвуют в пределах полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, в соглашениях о разделе продукции при пользовании участками недр; определяют условия и порядок пользования месторождениями полезных ископаемых; осуществляют государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр в соответствии с установленным порядком; регулируют другие вопросы в области использования и охраны недр, за исключением отнесенных к ведению Российской Федерации.
Так как в соответствии с Конституцией РФ вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, то порядок недропользования в субъектах РФ регулируется законами субъектов, которые принимаются в соответствии с положениями федерального законодательства. При этом следует иметь ввиду, что основные вопросы недропользования, такие как: пределы гражданского оборота прав пользования недрами; запрет на любые сделки с участками недр в качестве объектов исключительной государственной собственности; классификация запасов полезных ископаемых; порядок ведения государственного баланса полезных ископаемых и государственного кадастра месторождений полезных ископаемых и их проявлений и т.п., закрепленные федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, не могут в одностороннем порядке изменяться законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации.
Органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах установленной компетенции осуществляют правовое регулирование отношений в сфере недропользования. Организация системы управления недрами в субъектах РФ зависит в значительной степени от наличия месторождений полезных ископаемых на территории региона.
Минерально-сырьевая база Иркутской области характеризуется комплексностью и представлена практически всеми видами полезных ископаемых:
1) топливно-энергетические ресурсы (уголь, нефть, газ);
2) черные металлы (железо, марганец);
3) титан;
4) цветные и редкие металлы (олово, литий, ниобий, тантал, рубидий, цезий, бериллий);
5) благородные металлы (золото россыпное и рудное);
6) неметаллические полезные ископаемые (слюда-мусковит, магнезит, тальк, фосфорит, каменная и калийная соли, стекольные и формовочные пески);
7) группа полезных ископаемых для стройиндустрии (гипс, мрамор, граниты, долериты, сиениты, глины, песчано-гравийные смеси, бутовый камень и др.);
8) подземные, в том числе минеральные воды.
Указанные полезные ископаемые являются не только одной из ведущих основ развития производительных сил области, но и важнейшей составляющей экономической безопасности России. В соответствии с этим создание надежной многокомпонентной минерально-сырьевой базы обеспечит удовлетворение текущих и перспективных потребностей экономики России с учетом социальных, демографических, оборонных, экологических и других факторов на территории области. Поэтому обеспечение устойчивого развития экономики области и России минеральными ресурсами с учетом возрастающей потребности в них требует заблаговременного восполнения и расширения добывающих мощностей, наращивания масштабов воспроизводства минерально-сырьевой базы на перспективу с ориентацией сырьевого самообеспечения с существенной долей экспорта.
В структуре подготовленной минерально-сырьевой базы России область занимает места:
1) первое - по редким металлам (ниобий, цезий), золоту, слюде-мусковиту, магнезиту, долеритам, сиенитам, цветным камням (лазуриту, чароиту, мраморному ониксу, офикальциту);
2) второе - по каменной и калийной солям, химически чистым известнякам, литию;
3) третье - по тальку и графиту;
4) четвертое - по апатиту и огнеупорным глинам;
5) пятое - по углю, железным рудам, танталу, полевошпатовому сырью.
Область входит в число первых десяти субъектов Российской Федерации по запасам газа и конденсата, обладает существенными запасами и ресурсами нефти. Из 54 учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых на территории области видов минерального сырья добывается 20 видов на 500 месторождениях полезных ископаемых. По масштабам переработки горной массы ведущее положение в области занимает добыча золота, угля, железных руд. В структуре промышленной продукции области доля горно-добывающей отрасли составляет около 12%. По стоимости первичного товарного продукта доля золота составляет около 40%, угля - около 20%, железа - до 20%. На прочие полезные ископаемые приходится до 20%. Суммарная годовая стоимость товарного продукта составляет более 18 млрд. рублей.
В Иркутской области органом специальной компетенции в сфере использования и охраны недр является Министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области. Данное министерство является исполнительным органом государственной власти Иркутской области, осуществляющим функции по управлению в области охраны окружающей среды и недропользования.
В ведении министерства находится служба по охране природы и озера Байкал Иркутской области.
Министерство в соответствии с возложенными на него задачами в установленном порядке осуществляет следующие функции:
в сфере обеспечения охраны окружающей среды: участие в реализации федеральной политики в сфере экологического развития; участие в определении основных направлений охраны окружающей среды; разработка и реализация областных государственных целевых (ведомственных) программ в сфере охраны окружающей среды; обеспечение формирования заявок на финансирование мероприятий, реализуемых на территории Иркутской области, для включения в федеральные целевые программы в области охраны окружающей среды; участие в обеспечении населения информацией о состоянии окружающей среды; разработка нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне; обеспечение организации и развития системы экологического образования и формирования экологической культуры; организация и проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня; информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и их результатах;
в сфере обеспечения осуществления недропользования:участие в разработке и реализации государственных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы Российской Федерации; разработка и реализация территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы на территории Иркутской области; создание и ведение территориального фонда геологической информации; участие в государственной экспертизе информации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность; составление территориального баланса запасов и кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и обеспечение учета участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; подготовка предложений по формированию совместно с Российской Федерацией регионального перечня полезных ископаемых, относимых к общераспространенным полезным ископаемым, и выделению участков недр местного значения; участие в определении условий пользования месторождениями полезных ископаемых; организация проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения; проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участках недр местного значения, а также об участках недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; оформление, государственная регистрация и выдача лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения (в том числе участками недр местного значения, используемыми для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых).
Министерство разрабатывает проекты правовых актов в установленной сфере деятельности, утверждает ежегодный план и показатели деятельности, осуществляет иные функции в соответствии с законодательством.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Политические события последних девятнадцати лет в стране, недостаточно продуманный переход к новым экономико-производственным отношениям негативно сказались на такой специфической сфере, как недропользование. Сегодня минерально-сырьевой комплекс страны переживает не самые лучшие времена. И это не смотря на его огромный потенциал и более высокую выживаемость по сравнению с другими отраслями экономики в условиях ее реформирования. В конце девяностых годов прошлого столетия упали объемы производства и добычи полезных ископаемых, недопустимо снизились масштабы геологоразведочных работ, остро встали проблемы инвестиций, совершенствования налогообложения. Также фактором не вполне благополучного состояния минерально-сырьевого комплекса является истощение сырьевых баз действующих предприятий. При существующих низких темпах ввода в эксплуатацию новых месторождений и значительном сокращении объемов геологоразведочных работ негативные факторы в ближайшей перспективе могут привести к существенному сбою в работе минерально-сырьевого комплекса, и как результат, к замедлению экономического развития и ослаблению энергетической безопасности страны.
В современных экономических условиях проблема эффективного природопользования, опережающего воспроизводства минерально-сырьевой базы и воссоздания стратегических запасов полезных ископаемых (к числу которых отнесены топливно-энергетические ресурсы, благородные металлы, руды цветных и редких металлов и неметаллов) должна являться одной из приоритетнейших в государственной политике России.
Дальнейшее развитие минерально-сырьевой базы государства, особенно по таким имеющим устойчивый спрос полезным ископаемым, как нефть, газ, благородные и цветные металлы, имеет хорошие перспективы за счет изучения континентального шельфа Российской Федерации, районов Западной и Восточной Сибири, Дальнего Востока. Однако, проведение геологоразведочных работ, вовлечение в освоение новых месторождений полезных ископаемых требует стабильности и предсказуемости развития управления в сфере недропользования и охраны окружающей среды.
Как мы выяснили в ходе исследования, управление, в самом общем виде, представляет собой нормативно определенную деятельность управомоченных субъектов.
Субъектами государственного управления в сфере использования и охраны недр являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ. Органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют государственное управление в сфере недропользования, реализуя предоставленный им объем регулятивных, исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий, в процессе геологического изучения, использования и охраны недр на своей территории. Однако в ряде случаев эти полномочия совпадают с полномочиями федеральных органов исполнительной власти, что умаляет роль субъектов в управлении недрами на своей территории.
Деятельность управомоченных субъектов осуществляется в признанных в науке административного права правовых формах: правоустановительной, правоприменительной, регулятивной и правоохранительной. Кроме того, эта деятельность направлена на достижение следующих основных целей:
1) Обеспечение права каждого на благоприятную окружающую среду;
2) Охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов.
Имея конкретный объект управления необходимо выделять наряду с общими, присущими всей системе государственного управления, специфические функции, свойственные только, или в основном, данному объекту управления.
Обобщая сказанное, можно сделать вывод о существовании общих функций государственного управления в области недропользования и охраны окружающей среды, а также специальных функций, определяющих содержание деятельности специализированных органов исполнительной власти. К числу общих функций можно отнести:
1) обеспечение комплексного рационального использование недр;
2) организацию охраны недр;
3) обеспечение защиты интересов государства;
4) защиты интересов граждан;
5) защиты прав пользователей недр.
К числу специальных функций государственного управления недропользованием и охраной недр относятся:
1) распоряжение государственным фондом недр;
2) государственная экспертиза запасов полезных ископаемых;
3) государственный учет:
а) государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых,
б) государственный баланс запасов полезных ископаемых;
4) государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр;
5) государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами;
6) прогнозирование и планирование недропользования;
7) горно-экологический мониторинг деятельности горных предприятий;
8) лицензирование пользования недрами.
Несомненно, количество и номенклатура функций управления недропользованием должны быть достаточными для достижения обозначенных выше целей. При этом не следует бесконечно расширять пределы управляющего воздействия, вводя новые направления в деятельность органов государственного управления при низком качестве реализации уже существующих.
Управленческие структуры, на которые возложена реализация функций, должны быть соответствующим образом подготовлены, как в кадровом, так и материально-техническом отношении. Помимо этого, полномочия органов не должны пересекаться, они не должны быть одинаковыми.
В ходе административной реформы 2004 г. была проведена кардинальная реструктуризация федеральных органов исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды. При этом не в полной мере удалось реализовать разделение функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, функций контроля и надзора, функций по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере охраны окружающей среды.
В настоящее время происходит становление органов, на которые возложена реализация функций по управлению процессами в сфере недропользования. Оно сможет завершиться с принятием всех необходимых нормативных документов, детально определяющих полномочия органов, их кадровое, финансовое и техническое обеспечение.
Система государственного управления в любой сфере жизнедеятельности общества может успешно функционировать только при условии создания, с одной стороны, законодательной нормативно-правовой базы, а с другой - организационной структуры управления.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Конституция Российской Федерации: принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г.//Рос. газ. - 1993. - 25 дек.
2. О недрах: закон от 21 фев. 1992 г. №2395-1// Собр. Законодательства РФ. - 1995. - №10. - Ст.832.
3. Башмаков Г.С. Право пользования недрами в СССР/Г.С.Башмаков. - М.: Наука, 1974. - 174 с.
4. Недропользование на территории Российской Федерации и её континентальном шельфе: Федеральное законодательство о недрах и практика его применения. - М.: Олита, 2004. - 1240 с.
5. Певзнер М.Е. О горном праве//Государство и право. - 1996. - №8. - С.52-57.
