Конституции других государств, напротив, предусматривают ее косвенно, достаточно широко формулируя положения статей, посвященных досрочному прекращению полномочий президента. Например, в ст. 57 Основного Закона ФРГ подчеркивается, что «полномочия Федерального Президента в случае каких-либо препятствий или досрочного освобождения от должности осуществляются президентом Бундестага»[52]. В Конституции Франции в ст. 7 говорится о том, что если пост Президента по какой бы то ни было причине окажется вакантным или Конституционный Совет по запросу Правительства абсолютным большинством голосов констатирует обстоятельства, препятствующие Президенту осуществлять свои функции, то они… временно возлагаются на председателя Сената»[53].
Конституция РФ не предусматривает процедуры «принятия» или «непринятия» отставки Президента и не регулирует процедуру отставки – перед кем Президент должен заявить о своей отставке, получает ли эта акция какое-либо правовое оформление, с какого момента вступает в силу отставка, каким образом оформляется исполнение обязанностей Президента Председателем Правительства, как быть, если и последний по каким-либо причинам не сможет взять на себя исполнение полномочий Президента[54].
Недостаточность конституционного регулирования отставки, препятствует реализации этого института. Учитывая возможность насильственного принуждения к отставке, последняя должна иметь юридические удостоверения ее добровольности. Очевидно, что Президент должен сделать заявление об отставке органу, достаточно властному и авторитетному, который бы констатировал добровольность отставки. Только в этом смысле конституция может устанавливать принятие отставки главы государства. Но принятие отставки логически допускает ее отклонение. В отношении главы государства отказ в принятии отставки может последовать лишь в случае убеждения в недобровольности его отставки.
В этой связи интересен опыт законодательного регулирования отставки Президента в Азербайджанской Республики. В соответствии с ст. 117 Конституции[55] этого государства при уходе в отставку Президента соответствующее заявление представляется им в Конституционный суд Азербайджанской Республики, который, удостоверившись, что Президент подал заявление об отставке лично и добровольно, принимает решение о принятии отставки. В этом случае именно с момента провозглашения решения Конституционного суда полномочия Президента считаются прекращенными в связи с его отставкой[56].
В Кыргызстане полномочия Президента могут быть прекращены по заявлению об отставке, сделанному им на совместном заседании палат Жокорку Кенеша (ст. 50 Конституции Кыргызстана[57]). Отставка Президента Беларуси принимается нижней палатой Парламента – Палатой Представителей Национального Собрания (ст. 87 Конституции Беларуси[58]).
Поскольку в Российской Федерации ни в Конституции, ни в федеральном законодательстве не урегулированы вопросы такого рода, рассмотрим, как на практике была оформлена отставка Президента Б.Н. Ельцина.
Президент обратился по телевидению и радио с обращением к жителям России 31 декабря 1999 г., в котором сообщил о своём уходе в отставку. В тот же день он подписал Указ № 1761 «Об исполнении полномочий Президента Российской Федерации»[59]. В этом Указе он объявил, что в соответствии с ч. 2 ст. 92 Конституции РФ прекращает с 12 час. 00 мин. 31 декабря 1999 г. исполнение полномочий Президента РФ. Одновременно этим же Указом Президентом было определено, что в соответствии с пп. 2, 3 ст. 92 Конституции полномочия Президента временно исполняет Председатель Правительства РФ с 12 час. 00 мин. 31 декабря 1999 г. В этот же день был издан Указ Президента РФ № 1762 «О временном исполнении полномочий Президента Российской Федерации»[60], подписанный исполняющим обязанности Президента В. Путиным, в котором указывалось, что последний приступил к временному исполнению обязанностей Президента в 12 час. 00 мин. 31 декабря 1999 г.
Анализ правовых актов и действий, совершенных Президентом 31 декабря 1999 г. в связи с отставкой, лишний раз убеждает в необходимости законодательного регулирования соответствующих процедур. Скажем, в, казалось бы, имеющем ключевое значение для досрочного прекращения полномочий Президента по рассматриваемому основанию Указе № 1761 содержится лишь общая ссылка на ч. 2 ст. 92 Конституции, в которой, как уже упоминалось выше, предусмотрены все три основания досрочного прекращения полномочий Президента, а сам термин «отставка» не упоминается ни в названии Указа, ни в его тексте. Таким образом, из содержания Указа Президента Российской Федерации № 1761 от 31 декабря 1999 г. даже не вполне понятно, по какому основанию досрочно прекращены полномочия главы государства[61].
Следует также заметить, что Указ об отставке Президента и другие соответствующие указы были опубликованы официально только 5 января 2000г. (в связи с праздниками «Российская газета» не выходила). Думается, что такого рода акты, как акт об отставке Президента и вступлении в должность временно исполняющего обязанности Президента, не могут вступать в силу без их незамедлительного опубликования. Обнародование их через телерадиоканалы не достаточно[62].
Возникает и такой вопрос: должен ли какой-либо орган государственной власти юридически констатировать факт состоявшейся отставки Президента Российской Федерации, ибо Конституция связывает с этим фактом очень серьезные правовые последствия – переход исполнения полномочий Президента к Председателю Правительства Российской Федерации и назначение досрочных выборов главы государства[63].
Как считает С.Г. Колбая: «При вступлении в должность Президент РФ приносит народу присягу в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации. Думается, что вполне уместным было бы закрепление аналогичных положений и в отношении ухода главы государства с поста»[64].
По мнению О.В. Брежнева «соответствующее полномочие мог бы осуществлять Совет Федерации, ибо Конституция (п. «д» ч. 1 ст. 102) относит назначение выборов Президента, в том числе досрочных, к его ведению»[65].
Сказанное выше показывает необходимость нормативно-правового урегулирования процедуры отставки Президента в федеральном законе. Уход Президента в отставку не может оформляться единолично принятым актом, не должен объявляться в указе самого Президента. Отставка всенародно избранного Президента должна быть заявлена органу, который устанавливается законом. Она должна оформляться письменным заявлением, собственноручно написанным и подписанным Президентом[66].
На мой взгляд, представляется, что Президент РФ заявление об отставке должен сделать в Конституционном Суде РФ, как органе сугубо юрисдикционном. Отставка главы государства является, прежде всего, конституционным действием, правомерность которого с позиций добровольности отставки требует юридического удостоверения Конституционным Судом как органом, решающим исключительно вопросы права. Аргументом в пользу этого предложения может служить тот факт, что именно Председатель Конституционного Суда приводит Президента РФ к присяге[67], то есть стоит у истоков его вступления в должность. Очевидно, что принятие отставки Президента Российской Федерации Конституционный Суд РФ должен осуществлять в порядке специального судебного производства путем принятия Постановления в пленарном заседании с незамедлительным опубликованием решения в официальных изданиях. Отставка Президента РФ, будучи конституционным основанием досрочного прекращения его полномочий, не должна служить целям политической конъюнктуры и манипулирования президентской должностью.
В Законе о выборах Президента РФ установлено, что Президент, подавший в отставку, не может быть выдвинут кандидатом в Президенты на выборах Президента, назначенных в связи с отставкой (ч. 3 ст. 6).
3 Конституционно-правовая процедура досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия
В качестве второго основания досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации ч. 2 ст. 92 Конституции является «стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия». Как и в случае с отставкой, порядок досрочного прекращения президентских полномочий по этому основанию не урегулирован федеральным законодательством.
Конституционный Суд в постановлении от 11 июля 2000 г. № 12-П[68] по делу о толковании ст. 91 и 92 (ч. 2) Конституции отметил, что решение этого вопроса может проходить при наличии урегулированной особой процедуры, что не входит в полномочия Конституционного Суда. Однако Суд определил те конституционные начала, которые должны обусловливать основы порядка (процедуру) его решения. Они заключаются в следующем:
1) для досрочного освобождения главы государства от должности по состоянию здоровья необходимо выработать особый порядок (процедуру) такого решения;
2) положения о порядке установления степени утраты трудоспособности, определенные в основах законодательства об охране здоровья граждан, не связаны с применением ст. 92 (ч. 2) Конституции;
3) для установления стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие Президенту полномочия требуется особая процедура с целью объективного подхода к определению фактической невозможности для Президента в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер;
4) для досрочного прекращения полномочий Президента в таком случае может не являться обязательной предпосылкой волеизъявление Президента;
5) приведение в действие досрочного прекращения полномочий Президента по состоянию здоровья допустимо лишь при исчерпании всех иных возможностей, связанных с временным неисполнением Президентом своих полномочий или добровольной его отставкой;
6) порядок установления стойкой неспособности Президента осуществлять свои полномочия не может быть облегченным, упрощенным. При этом должна быть исключена возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения Президента, а тем более – в неконституционный способ присвоения каким-либо органом или лицом властных полномочий Президента.
Конституционный Суд РФ постановил, что досрочное освобождение Президента от должности при отсутствии его волеизъявления не нарушает установленную ст. 91 Конституции неприкосновенность Президента.
Реализация данного основания досрочного прекращения исполнения полномочий главы государства является необратимой и вызывает президентскую вакансию.
Это основание следует отличать от временного по состоянию здоровья неисполнения Президентом своих полномочий, которое имело место, например, 5-6 ноября 1996 г. Так, 19 сентября 1996 г. был издан Указ № 1378 «О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации»[69] Президентом РФ Б.Н. Ельциным в связи с предстоящей ему хирургической операцией и действовал до подписания Президентом Указа о прекращении временного исполнения Председателем Правительства обязанностей Президента РФ. Президентские обязанности передавались главе Правительства в полном объеме, включая полномочия по контролю за оружием, для чего были переданы соответствующие технические средства («ядерная кнопка»). Моменты временной передачи полномочий и их прекращения были определены отдельными указами[70] Президента РФ (непосредственно перед началом хирургической операции – с 7 часов 00 минут 5 ноября 1996 г. и сразу же после окончания действия наркоза – в 6 часов 00 минут 6 ноября 1996 г.).
