В свете вышеизложенного представляет особый интерес уникальный проект создания и функционирования белорусско-российского союзного государства, о котором много говорят и пишут в последнее время.
Поиск оптимального правового статуса для создаваемых белорусско-российских интеграционных институтов неотделим от стремления достичь максимально возможного уровня объединения сил и средств двух стран, как в экономической, так и в политической, а также иных сферах, при непременном условии сохранения государственного суверенитета Республики Беларусь и ее международной правосубъектности. Поэтому категорическим образом должны быть отвергнуты предложения, направленные на инкорпорацию Республики Беларусь в состав Российской Федерации.
Известно, что классическая федерация не признает суверенного характера своих составных частей. Отрицается и международная правосубъектность государств - членов федерации. Отдельные внешнеполитические акции канадских провинций, швейцарских кантонов, австралийских штатов не меняют обшей картины.
Специалисты в области международного публичного права в различных странах, как правило, трактуют внешнеполитические полномочия государств - членов федераций в качестве полномочий, делегированных федеральным центром. Не следует забывать, что членство в ООН, предопределившее широкое признание международной правосубъектности Белорусской ССР, досталось республике в порядке исключения и в силу почти случайного стечения особо благоприятных обстоятельств. Если Республика Беларусь вновь окажется в составе какой- либо федерации, то ее международная правосубъектность станет постепенно «угасать». При любой реорганизации ООН и Других межправительственных организаций вопрос о сохранении членства Республики Беларусь будет обсуждаться с особым пристрастием. Крайне затруднено будет для республики и заключение новых международных договоров.
Подобная неблагоприятная ситуация может возникнуть и в том случае, если Республика Беларусь не будет инкорпорирована в состав Российской Федерации, а станет членом объединенной белорусско-российской федерации, т.е. «внешним» по отношению к России субъектом федерации. Перспективы сохранения для Республики Беларусь ее международной правосубъектности и в этом случае будут не вполне благоприятными. Можно с достаточно высокой степенью вероятности предположить, что в таком случае российский федеральный центр будет оказываться давление со стороны «внутренних» субъектов, желающих повысить свой статус посредством приближения его к статусу «внешнего» субъекта. В свою очередь российский федеральный центр в целях устранения внутренней напряженности будет, скорее всего, стремиться к преобразованию этого «внешнего» субъекта в субъект «внутренний».
Особо следует остановиться на перспективах создания белорусско-российской конфедерации. В каком-то смысле учреждение такого образования представляет собой наилучший вариант. Международная правосубъектность государств — членов конфедерации никакого сомнения не вызывает, возможность выхода из конфедеративного союза сохраняется. Разумеется, хорошо структурированная конфедерация могла бы быть выгодна для Республики Беларусь в силу причин, главным образом, экономического порядка. Но для Российской Федерации она далеко не столь желательна, как по политическим, так и по экономическим соображениям.
Конфедеративные отношения характеризуются принятием решений во всех общих для государств-членов органах лишь на основе консенсуса, по правилу «одно государство — один голос». Для страны, многократно превышающей своего «младшего партнера» и по численности населения, и по размерам территории, и по валовому национальному продукту, и по сырьевой базе, и по мощи вооруженных сил и т.п., такая ситуация не может быть выгодной. Вполне возможно, что российская сторона будет стремиться с помощью самых различных методов обеспечить скорейшее превращение отношений между Беларусью и Россией из конфедеративных в федеративные. Не исключено, что подобного рода стремления будут реализовываться скрытно, явочным порядком, посредством саморазвития институтов конфедеративного союза, посредством использования так называемой «подразумеваемой компетенции» органов конфедерации.
1.3 Международная правосубъектность белорусско-российского Союзного государства
В конце 1998 г. был сделан существенный шаг по пути углубления политической интеграции двух стран. 25 декабря 1998 г. в московском Кремле президенты Республики Беларусь и Российской Федерации подписали Декларацию и Совместное заявление. В этих документах была поставлена задача создания союзного государства при сохранении суверенитета Республики Беларусь и Российской Федерации. Каким же образом на практике эта задача может быть реализована?
Нам представляется, что для решения данной проблемы необходимо еще раз тщательным образом изучить имеющийся опыт создания различных межгосударственных объединений, а также определиться с конечной целью интеграционных усилий, для чего, очевидно, потребуется выяснить юридическую природу такого понятия, как «союзное государство».
Строго говоря, Союзное государство - это не что иное, как федерация. А это означает, что:
1) таком формировании т.н. «компетенция компетенции», т.е. право своим односторонним решением перераспределять полномочия между органами Союза и государств-членов, принадлежит союзному Центру;
2) существует запрещение «сецесии» государств-членов, т.е. права на свободный выход из Союза, выход в одностороннем порядке;
3) ля государств-членов устанавливается ограниченный уровень международной правосубъектности, на основе которого реализуется в весьма незначительном объеме внешнеполитическая компетенция правительственных учреждений членов федерации, т.е. допускается такая внешнеполитическая активность государств-членов, которая время от времени, как уже отмечалось, проявляется у отдельных швейцарских кантонов, канадских провинций и т.п.
Возникает вопрос: а как же дело обстояло в Союзе Советских Социалистических Республик с 1944 по 1991 год? Действительно, в советской юридической литературе неоднократно подчеркивалось, что СССР - федерация уникальная, федерация «высшего типа», федерация, в которой и Союз ССР и каждая входившая в него союзная республика в равной мере обладали государственным суверенитетом и международной правосубъектностью.
На самом деле, конечно, все обстояло намного сложнее. СССР был уникальным государством и, может быть, даже не государством вообще, а скорее неким симбиозом, заслуживавшим наименования «партия-государство». Все принципиальные решения в этом квазигосударстве принимались в Политбюро ЦК РКП(б), ВКП(б), КПСС. В годы брежневского «застоя» дело дошло даже до того, что сплошь и рядом внешнеполитические функции главы Советского союзного государства (с молчаливого согласия ведущих мировых держав) исполнял ех officio генеральный секретарь ЦК КПСС. Однако, следует отметить, что в те времена мы имели дело с двумя сторонами одной и той же медали. На одной стороне положение de facto - жесткий централизованный партийно-государственный механизм, использующий в качестве чистой бутафории псевдодемократические государственные институты. На другой стороне: положение de jure - здесь удивительное сочетание конфедерации с федерацией, союзного государства и союза государств. Налицо одноуровневое участие в международном общении Союза и союзных республик, равенство их (Союза и республик) международных обязательств, приоритетность которых определялась лишь известной формулой lex posterior derogat priori. Принципиальное наличие т.н. «компетенции компетенций» у союзного Центра вполне компенсировалось рядом конституционных гарантий для союзных республик, важнейшей из которых, разумеется, была «свобода сецессии», реальность которой и подтвердилась в декабре 1991 г.Впрочем, обе стороны медали все же составляли единое целое, что и обеспечивало прочность всей конструкции - в конституциях как Союза, так и входивших в него республик, была открыто зафиксирована подчиненность всех государственных институтов любого уровня надгосударственным структурам Коммунистической партии Советского Союза. Ликвидация этих структур в августе 1991 г. привела к ускоренному распаду всей конструкции, всего государственного устройства. Советский Союз вскоре ушел в историю и как суверенный участник международного общения (субъект международного права), и как «геополитическая реальность»
Возникает вопрос: а каковы перспективы восстановления СССР или создания в постсоветском пространстве иного образования, подобного Советскому Союзу? На наш взгляд, в современных условиях подобные перспективы не просматриваются даже в отдаленном будущем.
И не только потому, что не представляется реальным воссоздание «суперпартии власти» типа КПСС, но и в силу изменения демографической ситуации, как в пределах всей постсоветской территории, так и той ее части, которая в той или иной степени тяготеет к ускоренной интеграции (Россия, Беларусь, Армения). В Советском Союзе крупнейшая из союзных республик - РСФСР - занимала бесспорное первое место и по численности населения, и по величине территории, и по валовому национальному продукту, и по другим критериям. Но в то же время остальные 14 республик в своей совокупности были вполне соизмеримы с РФ, и это обеспечивало необходимый баланс - служило дополнительным фактором, обеспечивавшим устойчивость всего этого уникального образования, представлявшего собой, с юридической точки зрения, как мы уже отмечали, нечто среднее между Союзным государством и Союзом государств.
Сейчас ситуация совершенно иная. Некое подобие Советского Союза (под иным, разумеется, наименованием) можно воссоздать в обозримом будущем, по крайней мере, лишь в пределах территории нынешних Республики Беларусь и Российской Федерации. А это означает, что соотношение между субъектами нового образования будет иным - примерно 1:15 по численности населения и 1:70 по величине территории. Как в таких условиях обеспечить полное юридическое равенство этих субъектов?
Задача представляется чрезвычайно трудной. Но тем не менее она реально поставлена и намечена к разрешению в ближайшем будущем. 25 декабря 1998 г. президенты Республики Беларусь и Российской Федерации подписали Декларацию о дальнейшем единении Беларуси и России, в которой поставлена задача «продолжить поэтапное движение к добровольному объединению в союзное государство при сохранении национального суверенитета государств - участников Союза». В Совместном заявлении, подписанном двумя президентами в тот же день, отмечалось, что и после создания в 1999 г. Союзного государства Беларусь и Россия остаются суверенными и полноправными членами международного сообщества, сохраняют все права и обязательства по международным договорам, участниками которых они являются.
Что все это должно означать? Иными словами, предполагается создание федерации или конфедерации?
Нам представляется, что речь идет все же о создании конфедерации. Во-первых, для конфедераций характерно безоговорочное сохранение национального (государственного) суверенитета каждого государства-участника. Во-вторых, именно государства - члены конфедеративного Союза государств остаются после создания конфедерации «суверенными и полноправными членами международного сообщества государств». В-третьих, поскольку в Совместном заявлении от 25 декабря 1998 г. говорится и о том, что Беларусь и Россия «сохраняют все права и обязательства по международным договорам, участниками которых они являются», то можно с уверенностью предположить, что стороны не имеют в виду использование механизма, предусмотренного на случай объединения государств в ст. 31-33 Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров от 23 августа 1978 г., а это означает, что предполагается достичь лишь той степени объединения государств, которая характерна для конфедераций.
