Разумеется, на пути к конфедерации придется преодолеть ряд сложностей, связанных с почти полным отсутствием современных прецедентов. В XX в. на земном шаре не существовало конфедераций «в чистом виде». Можно лишь предположить всю сложность предстоящих усилий по преодолению двух крайностей — опасности скорого распада проектируемой конфедерации или в достаточной мере продолжительного процесса трансформации конфедеративного союза государств в федеративное союзное государство. Движение в последнем направлении может быть обусловлено рядом объективных и субъективных факторов, среди которых отметим прежде всего уже упоминавшуюся несоразмерность объединяющихся государств, а также то обстоятельство, что один из субъектов, входящих в новое государственное образование, - Россия - сама по себе является союзным, федеративным государством. Наличие у России наряду с субъектами внутренними внешнего субъекта федерации, если все же речь на каком-то этапе пойдет об объединении Республики Беларусь и Российской Федерации именно в федерацию, создаст для России трудноразрешимые проблемы, что уже отмечалось в специальной литературе.
Попытаемся дать какое-то объяснение употреблению в тексте Декларации и Совместного заявления от 25 декабря 1998 г. не вполне удачного, на наш взгляд, термина «союзное государство». Вполне возможно, что составители этих документов вовсе не исходили из необходимости создания общей федерации, хотя в классическом понимании понятие «союзное государство» равнозначно понятию «федеративное государство». Быть может, все же «союзное государство» в данном случае следует понимать как «конфедеративное государство»? Такое понятие порой фигурирует в различных публикациях и выступлениях отдельных советских и постсоветских политиков и политологов (часто выражение «конфедеративное государство» встречалось в речах М.С. Горбачева), но нельзя не заметить, что с юридической точки зрения оно в значительной степени ущербно. Еще раз отметим, что конфедерация в ее классическом понимании это вообще не государство, а союз двух или нескольких государств. Для того чтобы устранить всякую двусмысленность как в терминологии, так и в определении политических намерений, следовало бы в дальнейших интеграционных документах говорить не о Союзном государстве, объединяющем Беларусь и Россию, а о союзе двух государств. Такой подход создаст ряд дополнительных удобств и преимуществ. В частности, не нужно будет изобретать какое-то наименование для нового «союзного государства» — официальное название у союза двух государств уже имеется. Не возникнет каких-либо дополнительных проблем с членством в ООН и в других международных межправительственных организациях. Беларусь и Россия останутся их полноправными членами. При этом Россия сохранит свое постоянное членство в Совете Безопасности ООН.
Союз Республики Беларусь и Российской Федерации мог бы быть представлен в международных межправительственных организациях универсального характера в качестве наблюдателя наряду с СНГ, ЕС, ЛАГ и др. Такой уровень представительства вполне уместен как для региональных межправительственных организаций, так и для конфедеративных союзов государств.
В документах, подписанных в Москве 25 декабря 1998 г., говорится о стремлении двух стран делегировать создаваемому союзному Центру «широкие полномочия в социально-экономической области, в сфере внешней политики, обеспечения обороны и безопасности» с целью объединения усилий двух стран и народов «для эффективного ответа на вызовы XXI века». Поставленная задача вполне может быть достигнута посредством наделения создаваемой конфедерации «широкими полномочиями» на уровне разумной достаточности с учетом тех функций, которые присущи подобного рода межгосударственным объединениям.
Нельзя не отметить, что перспективы белорусско-российской интеграции на политическом, межгосударственном уровне во многом определяются степенью успешности процесса реформирования отношений между субъектами Российской Федерации. Этот процесс займет значительное время. России придется преодолеть ряд реальных трудностей, связанных с наличием принципиальных различий в статусе отдельных субъектов РФ, а также различий, вызванных существованием неоднотипных моделей юридической взаимозависимости субъектов федерации с федеральным Центром.
В течение длительного времени в работах советских ученых-правоведов господствовал единый и достаточно жесткий подход к определению сущности федерации как формы государственного устройства, а также к вопросу о целесообразности создания федеративных государств в тех или иных геополитических условиях. Как правило, в своих суждениях по данным вопросам советские авторы отталкивались от известных высказываний К. Маркса и Ф. Энгельса, в которых демонстрировалось принципиальное негативное отношение к федеративному устройству. В то же время в советской юридической литературе отмечалась эволюция взглядов В.И. Ленина, который, поддерживая отрицательное отношение своих учителей к федерации как к таковой, признавал допустимость федеративной формы построения государства в качестве инструмента, обеспечивающего решение национального вопроса.
Между тем, в наши дни нельзя не заметить, что то, что казалось некоторым вполне очевидным в начале XX в., в начале XXI столетия воспринимается в несколько ином свете. Опыт последних десятилетий свидетельствует, что именно федерации, созданные с целью реализации права наций на самоопределение, построенные по национальному признаку, оказываются неустойчивыми, склонными к распаду. Федерации же, базирующиеся на стремлении лишь обеспечить оптимальную сочетаемость общенациональных и местных интересов в рамках относительно однородных в этническом отношении территорий, оказываются устойчивыми, стабильными и процветающими. Это обстоятельство, как нам кажется, ныне нельзя не учитывать при выборе формы государственного устройства, к достижению которой следует стремиться в процессе интеграции.
Договор о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г. после ратификации его двумя сторонами и взаимного обмена ратификационными грамотами вступил в силу. Но это не означает, что Союзное государство (далее - СГ) уже создано. Предстоит большая работа по формированию его органов, впереди разработка и принятие Конституционного Акта, референдумы, внесение дополнений и изменений в конституции двух стран. Лишь после полного выполнения Программы действий, подписанной главами двух государств одновременно с Договором, можно говорить о завершении процесса создания СГ. Какое же место займет это СГ на международной арене, какое влияние оно будет оказывать на развитие мирового сообщества? Как будет обстоять дело с международной правосубъектностью этого СГ? Станет ли оно суверенным и равноправным участником международного общения или будет обладать международно-правовым статусом, схожим со статусом международных межправительственных организаций или межгосударственных объединений по типу Содружества Независимых Государств, Европейского Союза (Европейских сообществ) и т.п.?
Обратимся к тексту Договора от 8 декабря 1999 г. В нем ничего не говорится о возможном создании единого ведомства иностранных дел. Напротив, в ст. 44 предусмотрено участие в работе Совета Министров на паритетных началах министров иностранных дел государств-участников. В разделе II Договора, именуемом «Предметы ведения Союзного государства», отмечается, что к исключительному ведению СГ отнесена лишь «международная деятельность и международные договоры Союзного государства по всем вопросам, отнесенным к исключительному ведению Союзного государства» (ст. 17), т.е. в тексте документа, по сути, дважды подчеркивается «узкопрофильность» договорной правоспособности СГ.
Среди вопросов, отнесенных к совместному ведению СГ и государств-участников в области внешней политики, связанных с осуществлением Договора от 8 декабря 1999 г., фигурируют принятие в состав СГ других государств, проведение согласованного курса на укрепление СНГ, взаимодействие в международном сотрудничестве по военным и пограничным вопросам, включая реализацию заключенных государствами — участниками международных договоров по вопросам сокращения вооруженных сил и ограничения вооружений. Речь идет, главным образом, о координации внешнеполитической деятельности государств — членов СГ, а также о реализации собственной международной активности. Последняя, судя по всему, будет носить производный характер по отношению к внешнеполитической деятельности Республики Беларусь и Российской Федерации. Тем более что в ст. 19 Договора подчеркивается, что «вне пределов исключительного ведения Союзного государства и предметов совместного ведения Союзного государства и государств-участников последние сохраняют всю полноту государственной власти».
Из приведенного текста мы можем сделать однозначный вывод о том, что международная правосубъектность как Республики Беларусь, так и Российской Федерации и после завершения процесса формирования СГ вполне будет соответствовать традиционному уровню правосубъектности суверенных участников международного общения. Что же касается международной правосубъектности СГ, то она может быть реализована примерно на том уровне, что и правосубъектность международных межправительственных организаций и межгосударственных объединений.
Итак, обмен ратификационными грамотами состоялся. Договор о создании Союзного государства вступил в силу. Но равнозначно ли это провозглашению СГ? Появился ли на международной арене новый субъект международного права - суверенный участник международного общения? Положительные ответы на эти вопросы были бы явно преждевременными.
Тем более что в ст. 6 Договора от 8 декабря 1999 г. говорится:
«1. Каждое государство-участник сохраняет с учетом добровольно переданных Союзному государству полномочий суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, Конституцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты государственности.
2. Государства-участники сохраняют свое членство в ООН и других международных организациях. Возможность единого членства в международных организациях, других международных объединениях определяется государствами-участниками по взаимной договоренности».
Таким образом, членами ООН и других международных межправительственных организаций универсального и регионального характера остаются как Республика Беларусь, так и Российская Федерация. При этом Российская Федерация сохраняет свой статус постоянного члена Совета Безопасности ООН.
После опубликования Совместного заявления и Декларации от 25 декабря 1998 г. в научных кругах имела место дискуссия о целесообразности постановки вопроса о вхождении создаваемого СГ в ООН в качестве ее государства-члена и о степени вероятности наделения его статусом постоянного члена Совета Безопасности ООН. Высказывались серьезные сомнения в реальности осуществления подобных планов. Отмечалось, что ситуация в мировом сообществе на рубеже XX и XXI вв. коренным образом отличается от той, которая существовала весной 1945 г., когда было принято решение включить в первоначальный список государств - членов ООН наряду с Советским Союзом Белорусскую и Украинскую ССР, которые в тот момент входили в состав СССР, но обладали конституционным правом на членство в международных межправительственных организациях. Иной была и ситуация в конце 1991 г., когда после распада СССР Российская Федерация с согласия членов ООН - Республики Беларусь и Украины, при поддержке государств — членов Содружества Независимых Государств, при молчаливом согласии всех государств-членов ООН заняла место СССР во всех органах ООН, включая и Совет Безопасности.
В Договоре от 8 декабря 1999 г. (ч. 2 ст. 6) было найдено разумное прагматичное решение оставить вопрос о едином членстве в международных организациях на усмотрение государств - участников СГ. Очевидно, что в каждом конкретном случае должны будут учитываться интересы как СГ, так и образующих его государств, в том числе и чисто практические соображения. Вряд ли следует ожидать, что в нынешних условиях ООН и другие межправительственные организации охотно согласятся с введением своеобразного «множественного членства», т.е. предоставят СГ и двум его государствам-участникам по одному решающему голосу каждому. Отказ же Республики Беларусь (или Российской Федерации) от членства в ООН или в какой-либо иной международной организации в пользу СГ недопустим по соображениям как политического, так и юридического порядка, т.к. он противоречил бы положениям ст. 6 Договора от 8 декабря 1999 г., где однозначно подчеркивается, что Республика Беларусь и Российская Федерация сохраняют свое членство в ООН и других международных организациях.
Особый интерес представляет раздел VII Договора от 8 декабря 1999 г., названный «Заключительные положения». В нем отмечается, что положения Договора, «поэтапная реализация которых может потребовать внесения поправок и дополнений в конституции государств-участников, вступают в силу после осуществления необходимых внутригосударственных процедур по изменению конституции каждого государства-участника» (ст. 61).
Предполагается, что по предложению Высшего Государственного Совета Парламент СГ рассмотрит проект Конституционного Акта, который определит на основании Договора от 8 декабря 1999 г. государственное устройство СГ и его правовую систему. В соответствии с п. 2 ст. 62 Договора после «одобрения Парламентом Союзного государства проект Конституционного Акта передается президентами государств-участников на рассмотрение государств-участников, а затем в соответствии с их законодательством выносится на референдумы в государствах-участниках». И лишь после одобрения этого документа на референдумах «государства-участники вносят необходимые дополнения и изменения в свои конституции» (п. 3 ст. 62).
Поскольку в ст.63 Договора от 8 декабря 1999 г. была зафиксирована поэтапность его претворения в жизнь, одновременно с Договором была подписана Программа действий Республики Беларусь и Российской Федерации по реализации положений Договора о создании Союзного государства. Задача этой Программы состоит в определении содержания, этапов и сроков работы по передаче СГ зафиксированных в Договоре предметов ведения, способов законодательного закрепления такой передачи, включая возможное внесение изменений в конституции двух государств, а также организационные рамки этой деятельности в СГ, создание необходимых союзных или координирующих органов. Этой Программой охватываются задачи по осуществлению двумя государствами комплекса взаимосвязанных мероприятий в экономической, правовой и иных сферах, которые направлены на их поэтапное объединение.
В документе подчеркивается, что выполнение этой Программы ознаменует завершение процесса создания СГ с единым экономическим пространством, единой транспортной системой, единой таможенной территорией, единой денежной единицей, общим бюджетом, отмечается, что государства - участники СГ проводят тесно согласованную политику в международных делах в сфере обороны, безопасности, борьбы с преступностью, в социальных и культурных областях.
Следует особо отметить, что в тексте Договора от 8 декабря 1999 г. нет и намека на предстоящую инкорпорацию Республики Беларусь в состав Российской Федерации. Не просматривается и тенденция к проведению так называемой «автономизации». Нет и явных признаков асимметрии, ставящей Республику Беларусь в заведомо неравноправное положение. Правда, вызывает некоторое беспокойство обозначенная в Программе действий Республики Беларусь и Российской Федерации по реализации положений Договора о создании Союзного государства задача по введению в СГ единой денежной единицы и формировании единого эмиссионного центра. Особую озабоченность вызывают заявления о возможности введения в качестве единой денежной единицы российского рубля. Эти моменты требуют самого тщательного изучения в плане обеспечения подлинного суверенного равенства двух государств на всех этапах интеграции.
В самом тексте Договора о создании Союзного государства, если и присутствуют некоторые элементы асимметрии, то они не представляют какой-либо опасности для Республики Беларусь, а напротив, направлены на сглаживание неблагоприятных последствий для белорусской стороны, которые предопределяются самим фактом значительной несоразмерности двух интегрирующих государств. Так, в п. 3 ст. 39 Договора от 8 декабря 1999 г. установлено, что Палата представителей Парламента СГ должна состоять из 28 депутатов от Республики Беларусь и 75 депутатов от Российской Федерации. Следует, однако, учитывать, что законодательные и исполнительные органы СГ снабжены специальным «блокирующим механизмом», базирующимся на правиле «одно государство - один голос», что приводит к необходимости достижения согласованных решений. Этот механизм призван обеспечить практическое претворение в жизнь принципа суверенного равенства сторон.
Лишь наличие реализуемого в достаточно жесткой форме правила «одно государство - один голос», применяемого на завершающей стадии принятия решений в руководящих органах СГ, может обеспечить сохранение суверенитета и международной правосубъектности как Республики Беларусь, так и Российской Федерации в составе этого СГ. Устранение самой возможности применения «блокирующего механизма», повсеместное внедрение принципа «один человек - один голос» превратит формируемое СГ в классическую федерацию - пока же мы имеем дело с находящейся в стадии конституирования своеобразной конфедерацией, союзом суверенных государств.
В белорусско-российской федерации, если она будет создана без применения «блокирующих механизмов», устраняющих последствия фактического неравенства сторон, российская сторона по вполне понятным причинам будет обладать абсолютным превосходством при принятии любых решений. Именно сохранение «на крайний случай» блокирующего механизма обеспечивает суверенное равенство Республики Беларусь и Российской Федерации и в конечном итоге подтверждает добровольность вхождения Республики Беларусь в состав СГ. Именно наличие правила «одно государство — один голос» позволяет говорить о том, что так называемая «компетенция компетенций» не перешла к новому «союзному Центру». Именно наличие этого правила позволяет не соглашаться с теми, кто утверждает, что создание СГ - это всего лишь юридическая ширма, прикрывающая фактическую инкорпорацию Республики Беларусь в состав Российской Федерации.
Список использованных источников
субъект публичный право международный
1. Бровка, Ю.П. Международная правосубъектность БССР / Ю.П. Бровка. - Минск, 1967.
2. Гуреев, С.А. К вопросу о субъектах международного права / С.А.Гуреев // Российский ежегодник международного права. - М., 2001.
3. Курдюков, Г.И. Государства в системе международно-правового регулирования / Г.И. Курдюков. - Казань, 1979.
4. Международное публичное право. Общая часть: учеб. Пособие / Ю.П. Бровка [и др.]; под ред. Ю.П. Бровки, Ю.А.Лепешкова, Л.В.Павловой. \ Минск: Амалфея, 2010. 496 с.
5. Моджорян, JI.A. Основные права и обязанности государств / JI.A. Моджорян. - М., 1965.
6. Моисеев, А.А. Суверенитет государства в международном праве: учеб. пособие / А.А. Моисеев. - М., 2009.
7. Фельдман, Д.И. Основные тенденции развития международной правосубъектности / Д.И. Фельдман, Г.Н. Курдюков. - Казань, 1974.
8. Хлестова, И.О. Юрисдикционный иммунитет государства / И.О. Хлестов. - М., 2007.
9. Черниченко, С.В. Международное право: современные теоретические проблемы / С.В. Черниченко. - М., 1993.
