Чрезвычайные меры в России.
В русском законодательстве предусматриваются, с одной стороны, чрезвычайные меры, которые могут быть принимаемы администрацией в силу обыкновенных полномочий, предоставляемых ей общими законами, с другой, исключительные меры в собственном смысле, имеющие временный характер и предусматриваемые особыми законоположениями. Первые регулируются отчасти Уставом о предупреждении и пресечении преступлений (T. XIV Св. Зак. изд. 1890 г.), отчасти Сводом общих губернских учреждений (т. II, ч. 1 Св. Зак.), вторые особым положением о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия 14 августа 1881 года.
В силу 1-й ст. Уст. о предуп. и пресечении преступлений, губернаторы, местные полицейские учреждения и, вообще, все начальствующие места и лица обязаны всеми зависящими от них средствами предупреждать и пресекать всякие действия, клонящиеся к нарушению общественного спокойствия, порядка, благочиния, безопасности. К мерам предупреждения и пресечения преступлений закон относит: отдачу под надзор полиции, воспрещение жительства в известных местностях, a также высылку иностранцев за границу. Эти меры в некоторых случаях могут быть применяемы без формального производства суда, т.е. порядком административным. Для охранения и восстановления порядка, тишины и внутренней безопасности, при недостаточности полицейских средств, администрации предоставляется право призывать войска (ст. 124). Право призыва войск принадлежит генерал-губернаторам, губернаторам, градоначальникам, исправникам и полицеймейстерам, a также сенаторам во время обревизования ими губерний. При народных беспорядках и волнениях определение времени, когда войска должны приступить к действию оружием, зависит от усмотрения гражданского начальства. Указания на этот счет даются лишь после того, как исчерпаны все зависящие от него средства к усмирению неповинующихся. По получении такого рода указаний, военное начальство распоряжается самостоятельно. К действию оружием оно приступает только после предварения неповинующихся о том, что, после троекратного сигнала на трубе, горне или барабане, начнется действие оружием. Прибегать к нему предписывается «только в случае неизбежной необходимости, когда никакими другими средствами нельзя будет прекратить беспорядок». Войска, начавшие уже действовать самостоятельно, прекращают свои действия не иначе, как вследствие распоряжения своего начальства. Когда оно усмотрит, что беспорядки прекращены или, вообще, цель содействия военной силы достигнута, оно прекращает дальнейшие самостоятельные распоряжения, после чего заботы по охранению общественного порядка снова переходят исключительно на местные гражданские власти.
Таковы, в общих чертах, существеннейшие меры, которые в чрезвычайных случаях могут быть принимаемы в силу обыкновенных полномочий администрации. Эти обыкновенные полномочия часто однако признавались недостаточными и в разное время они получали значительное расширение. Законодательство об исключительных мерах получило особенно сильное развитие во второй половине XIX стол., под влиянием потребностей, вызванных борьбою с социально-революционным движением. В 1881 году, вскоре после злодеяния 1-го марта, признано было необходимым «подвергнуть совокупному пересмотру все временные законы, изданные в последнее время, и начертать, взамен сих узаконений, особое «Положение», в котором были бы указаны с большею, чем ныне, точностью, с одной стороны – пределы полномочий административных начальств при чрезвычайных обстоятельствах, a с другой – сущность обязанностей, возлагаемых на население исключительными обстоятельствами государственной жизни». Главным мотивом к составлению этого Положения послужило то соображение, что «в изданных разновременно узаконениях для облегчения борьбы с крамолой, сущность и пределы полномочий административных начальств указаны не с достаточною, в сем отношении, определительностью». Составленный особою комиссиею проект, по рассмотрении его в Комитете Министров, 14-го августа 1881 года получил Высочайшее утверждение и был опубликован под названием: «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». С введением в действие некоторых частей этого Положения, повелено, вместе с тем, прекратить действие всех прочих исключительных узаконений.
Положение 14-го августа 1881 года состоит из 36-ти статей, распределенных между пятью разделами: I, Общие правила; II, Правила о положении усиленной охраны; III, Правила о положении чрезвычайной охраны; ІV, Правила для местностей, не объявленных в исключительном положении; V, Правила об административной высылке.
В интересах установления единства в правительственной деятельности по обеспечению государственного порядка и общественного спокойствия, Положение сосредоточивает в руках министра внутренних дел «высшее направление действий к охранению его». Средствами для осуществления такого руководства являются: обязательность относящихся к указанным предметам требований министра внутренних дел, которые «подлежат немедленному исполнению всеми местными начальствами», право отмены тех распоряжений административных начальств, «которые будут признаны им несоответствующими цели», право возбуждения, в сокращенном законодательном порядке, вопросов о принятии новых мер и, наконец, право непосредственных распоряжений в определенных случаях (ст. 1–3). «В тех случаях, когда проявления преступной деятельности лиц, злоумышляющих против государственного порядка и общественной безопасности, принимают в отдельных местностях столь угрожающий характер, что вызывают необходимость особых мероприятий, направленных к прекращению сих проявлений, местности эти объявляются, в установленном порядке, в исключительном положении» (ст. 4). Положение устанавливает две степени чрезвычайных мер и определяет признаки, свидетельствующие о необходимости обратиться к той или другой из них. Положение об усиленной охране, представляющее собою низшую степень, может быть объявляемо, «когда общественное спокойствие в какой-либо местности будет нарушено преступными посягательствами против существующего государственного строя или безопасности частных лиц и их имуществ или подготовлением таковых, так что для охранения порядка применение действующих постоянных законов окажется недостаточным». Положение же чрезвычайной охраны, как высшая степень исключительных мер, может быть объявляемо тогда, когда указанными «посягательствами население известной местности будет приведено в тревожное настроение, вызывающее необходимость принятия исключительных мер для безотлагательного восстановления нарушенного порядка» (ст. 6).
Исключительные положения вводятся в действие через Высочайше утвержденное положение Комитета Министров; но положение усиленной охраны может быть применяемо и непосредственно министром внутренних дел, a также и генерал-губернаторами (с утверждением министра внутренних дел), с условием немедленного о том донесения Правительствующему Сенату и представлением о принятой мере на Высочайшее благоусмотрение. При объявлении исключительных Положений, должны быть в точности определяемы местности, на которые распространяется их действие. Срок действия положения усиленной охраны – один год; положения чрезвычайной охраны – шесть месяцев. Действие их, однако, может быть продолжаемо на новые сроки, каждый раз в силу особого положения Комитета Министров (ст. 7–12).
Введение в действие того и другого положения влечет за собою следующее. В общем, состояние усиленной охраны характеризуется расширением власти органов администрации. Высшим представителям ее, генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам, дается право издавать обязательные постановления по предметам, относящимся к предупреждению нарушения порядка и безопасности, устанавливать за нарушение таких постановлений взыскания (арест не свыше 3-х месяцев и штраф до 500 руб.), и дела по этим нарушениям разрешать в административном порядке. Эти же органы получают право: 1) воспрещать всякие народные, общественные и даже частные собрания; 2) делать распоряжения о закрытии различных торговых и промышленных заведений; 3) воспрещать отдельным личностям пребывание в местностях, объявленных в положении усиленной охраны. От генерал-губернаторов, a в губерниях, им не подчиненных, от министра внутренних дел зависит – передавать на рассмотрение военных судов отдельные дела о преступлениях, предусмотренных общими уголовными законами, когда они признают это необходимым в видах ограждения общественного порядка и спокойствия, для суждения их по законам военного времени, a также требовать рассмотрения, при закрытых дверях, всех тех дел, публичное рассмотрение которых может послужить поводом к возбуждению умов и нарушению порядка. Приговоры военных судов по делам о государственных преступлениях, о сопротивлении властям и т.д. утверждаются генерал-губернаторами, a в местностях, им не подчиненных, командующими войсками.
Полномочия второстепенных административных органов также значительно расширяются. Местные полицейские органы (исправники, полицеймейстеры, начальники жандармских управлений и их помощники) получают право производить предварительные аресты, не долее, однако, двух недель, всех лиц, внушающих основательное подозрение в совершении государственных преступлений или прикосновенных к ним, a также и в принадлежности к противозаконным сообществам; им предоставляется также производить, во всякое время и во всех без исключения помещениях, обыски и налагать аресты на всякого рода имущества, указывающие на преступность действий или намерений заподозренного лица. Ряд правил о положении усиленной охраны заключается постановлением об усиленной ответственности административных лиц за бездействие власти: размер установленных взысканий может быть повышен на одну и даже на две степени, сравнительно с высшей мерой их.
Положение чрезвычайной охраны, кроме указанных последствий, влечет за собой дальнейшее расширение полномочий административных властей. Генерал-губернаторам могут быт присваиваемы права главнокомандующих армией в военное время. В местностях, им не подчиненных, назначаются особые лица с званием главноначальствующего. Сверх прав, предоставляемых положением усиленной охраны, с введением положения чрезвычайной охраны, эти высшие административные органы получают ряд новых прав. Наиболее существенные из них: право изъятия из общей подсудности дел об известного рода преступлениях и проступках и предоставление их ведению военного суда или же подчинение их административному разрешению; право налагать секвестр на недвижимые и арест на движимые имущества и доходы с них, в тех случаях, когда путем распоряжения такими имуществами или доходами с них достигаются преступные цели; право подвергать в административном порядке лиц заключению в тюрьме или крепости или аресту на 3 месяца или денежному штрафу до 3.000 руб. как за нарушение обязательных постановлений, так и за проступки, изъятые из ведомства судов; право устранять от должности на время действия положения чрезвычайной охраны чиновников всех ведомств (за исключением занимающих должности первых трех классов) и служащих по выборам в сословных, городских и земских учреждениях; право приостанавливать и закрывать собрания сословных, городских и земских учреждений; право приостанавливать периодические издания на время чрезвычайного положения; право закрывать учебные заведения на срок не долее одного месяца.
Одновременно с объявлением какой-либо местности в исключительном положении, в других смежных губерниях и областях или даже во всех остальных местностях государства могут быть, в силу положения комитета министров, введены правила, наделяющие органы администрации более широкими полномочиями (начальникам полиции и жандармских управлений предоставляется подвергать лиц, подозреваемых в совершении государственных преступлений или в прикосновенности к ним, a равно в принадлежности к противозаконным сообществам, предварительному аресту не более семи дней и производить у таких лиц обыски и выемки; расширяются также полномочия губернаторов и градоначальников; министру внутренних дел, по соглашению с министром юстиции, предоставляется за преступления государственные, a также за вооруженное сопротивление властям, от правительства установленным, или нападение на чинов войска и полиции и на всех вообще должностных лиц, при исполнении ими обязанностей службы или же вследствие исполнения этих обязанностей, коль скоро преступления эти сопровождались убийством или покушением на убийство, нанесением ран, увечий, тяжких побоев или поджогом, предавать военному суду лиц гражданского ведомства для суждения их по законам военного времени).
Одною из наиболее часто практикуемых мер, при действии исключительного положения, является высылка административным порядком лиц, признаваемых вредными для государственного и общественного спокойствия, в какую либо местность Европейской или Азиатской России, с обязательством безотлучного в ней пребывания в течение назначенного срока. Подлежащая власть, убедившись в необходимости высылки данного лица, представляет об этом министру внутренних дел с подробным объяснением оснований к принятию этой меры, a также предположений о сроке высылки. Представления этого рода рассматриваются в особом совещании, образуемом при министре внутренних дел, под председательством заведывающего полицией товарища министра, из четырех членов – двух от министерства внутренних дел и двух от министерства юстиции. Постановления этого совещания представляются на утверждение министра внутренних дел. Для безвыездного пребывания в месте, для высылки определенном, устанавливается срок в размере от одного года до пяти лет.
В связи с административною высылкою находится полицейский надзор, учреждаемый по распоряжению административных властей. Он регулируется постановлениями положения комитета министров 12 марта 1882 г. (Прилож. II к ст. 1 уст. о пред. и пресеч. преступл.). Полицейский надзор, как мера предупреждения преступлений против существующего государственного порядка, учреждается над лицами, вредными для общественного спокойствия, тем же порядком, какой установлен для административной высылки. Полицейский надзор учреждается над административным порядком высланными в силу самого водворения и на срок, для него определенный, но он может быть учрежден и над лицом в месте его жительства, на срок не свыше пяти лет.
Подвергнутые полицейскому надзору лица подчиняются следующим правилам.
От поднадзорного отбираются документы о его звании л вид на жительство, взамен которых ему выдается свидетельство на проживание в назначенной ему местности, без означения однако в нем того, что данное лицо находится под надзором полиции. Поднадзорный не имеет права, без надлежащего разрешения, отлучаться из определенного ему места. Временные отлучки поднадзорного могут быть разрешаемы по особо уважительным причинам и при одобрительном поведении; в пределах уезда – местным начальником полиции; в пределах губернии – губернатором, в другие губернии – министром внутренних дел. Такие отлучки могут быть разрешаемы только на известный срок и в точно определенную местность, без права останавливаться в пути, за исключением случаев болезни или других непреодолимых причин, о чем поднадзорный должен немедленно заявить полицейскому начальству той местности, где он был вынужден остановиться для удостоверения справедливости его заявления и подлежащей отметки на проходном свидетельстве, которое выдается ему перед отправлением его в путь. В проходном свидетельстве обозначаются имя, отчество, фамилия и особые приметы данного лица, место, куда разрешена отлучка, срок, на который она разрешена, и указывается обязанность поднадзорного явиться не позже суток со времени его прибытия на место отлучки к местной полицейской власти и предъявить ей это свидетельство. Кроме того, отлучающемуся поднадзорному выдается маршрут, в котором точно и подробно описывается путь, по которому обязан следовать поднадзорный. Перед отправлением в путь и по возвращении из отлучки поднадзорный обязан явиться к местной полицейской власти, которая в первом случае делает отметку о времени отправления в путь, a во втором – принимает от него проходное свидетельство и маршрут. Поднадзорный может быть возвращен из отлучки и ранее истечения ее срока, если то будет признано необходимым лицами, разрешившими отлучку, или если поведение его в месте временного пребывания будет признано местными властями предосудительным.
Поднадзорный в месте своего жительства и временного пребывания обязан являться в полицию по первому ее требованию. Местная полицейская власть имеет право входа в квартиру поднадзорного во всякое время. Полиции предоставляется право производить у поднадзорных обыски и выемки, но с тем, чтобы о каждом произведенном ею обыске или выемке был составлен протокол, с изложением в нем как поводов к этим действиям, так и их последствий.
Положение о полицейском надзоре устанавливает ряд ограничений по отношению к занятиям поднадзорных. Они не могут состоять на государственной или общественной службе, но могут быть допускаемы к письменным занятиям по найму в правительственных и общественных учреждениях, с тем условием, чтобы всякий раз испрашивалось на то разрешение у министра внутренних дел. Поднадзорные не могут быть учредителями, председателями и членами в частных обществах и компаниях, a также председателями и членами конкурсных управлений. Не могут быть они и опекунами и попечителями иначе, как с особого на то разрешения министра внутренних дел. Кроме того поднадзорным воспрещаются: 1) всякая педагогическая деятельность; 2) принятие к себе учеников для обучения их искусствам и ремеслам; 3) чтение публичных лекций; 4) участие в публичных заседаниях ученых обществ; 5) участие в публичных сценических представлениях; 6) вообще всякого рода публичная деятельность; 7) содержание типографий, литографий, фотографий, библиотек для чтения и служба при них в качестве приказчиков, конторщиков, смотрителей или рабочих; 8) торговля книгами и всеми принадлежностями и произведениями тиснения; 9) содержание трактирных и питейных заведений, a равно и торговля питиями. Далее лица поднадзорные не могут быть принимаемы в правительственные, общественные и частные учебные заведения иначе, как с особого на то разрешения министра внутренних дел, даваемого по соглашению с учебным начальством. Поднадзорные могут ходатайствовать по судебным делам, относящимся только до них самих, их родителей, жен и детей. Врачебная, акушерская или фармацевтическая практика дозволяется поднадзорным не иначе как с разрешения министра внутренних дел. Все остальные, дозволенные законом, занятия разрешаются поднадзорным, но с тем, что от местного губернатора зависит воспретить поднадзорному избранное им занятие, если оно служит ему средством осуществления его предосудительных замыслов или по местным условиям представляется опасным для общественного порядка и спокойствия. О всяком таком воспрещении немедленно доводится до сведения министра внутренних дел, от которого зависит отменить это воспрещение, если он признает то нужным.
Министру внутренних дел предоставляется в каждом отдельном случае воспрещать поднадзорному непосредственное получение им почтовой или телеграфной корреспонденции. Последняя, в таком случае, подлежит предварительному просмотру, в губернских городах – местного начальника жандармского управления, a в уездных – исправника, которым предоставляется задерживать письма и депеши в случае предосудительного их содержания; с другой стороны, просмотру названных лиц подлежит и вся отправляемая поднадзорным корреспонденция.
Поднадзорные, признанные заслуживающими своим поведением и образом жизни облегчения их положения, могут быть, по представлениям местных губернаторов и с разрешения министра внутренних дел, освобождаемы от некоторых стеснительных для них мер надзора и от некоторых ограничений в отношении к выбору занятий. Местному губернскому начальству принадлежит право входить с представлениями к министру внутренних дел об отмене надзора до истечения срока, когда поднадзорный своим образом жизни и поведением представляет достаточное ручательство в своем исправлении.
За неисполнение изложенных правил и неявку к сроку из разрешенной отлучки поднадзорные подвергаются аресту при полиции: по постановлениям местного начальника уездной или городской полиции – на срок до трех суток, по распоряжению местного губернатора – до семи дней, по предписанию министра внутренних дел – до одного месяца и в этом последнем случае арест может быть назначен при тюрьме, даже если поднадзорный, по правам состояния, подлежит аресту при полиции.
Лица, высланные под надзор полиции, если не имеют собственных средств существования, получают от казны пособие на прожитие, a также на одежду, обувь и белье. Пособие выдается также семействам высланных под надзор, если они последовали за высланными в места их водворения. Поднадзорные могут быть лишены пособия, если они уклоняются от занятий по лености, дурному поведению или привычке к праздности. Поднадзорные, не имеющие средства к существованию, a также их семейства, в случае болезни призреваются в больницах гражданского ведомства на счет казны. – Освобожденное от надзора лицо и его семейство, в случае неимения собственных средств для отъезда из места водворения, имеют право на пособие от казны, если о способе препровождения их на родину не последует особого распоряжения министра внутренних дел.
Положение чрезвычайной охраны не было объявляемо; действие положения усиленной охраны возобновляется, с 1881 года, ежегодно на новый срок во многих местностях Империи.
