2. Понятие государственной экологической экспертизы и ее содержание
С учетом роли экспертизы как инструмента охраны окружающей среды и обеспечения выполнения экологических требований при принятии решений важным является вопрос об объектах, по которым проведение государственной экспертизы обязательно.
В Законе «Об охране окружающей природной среды» презюмируется потенциальная экологическая опасность любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности. В соответствии со ст. 37 этого Закона государственной экологической экспертизе подлежат все предплановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории РФ независимо от их сметной стоимости и принадлежности, а также экологические обоснования лицензий и сертификатов. Дефект этой нормы не только в том, что в ней не указана связь материалов и их реализации с вредным воздействием на окружающую среду. Практически нереально провести государственную экологическую экспертизу всех материалов по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории страны.
Хотя в соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» экологическая экспертиза основывается на принципе презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности, в нем в целом отражена более рационалистическая позиция, чем в Законе «Об охране окружающей природной среды».
В Федеральном законе дан обширный перечень объектов государственной экологической экспертизы, проводимой как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. С учетом того обстоятельства, что основным фактором отрицательного воздействия на природу является социальноэкономическое развитие, экологической экспертизе подлежат все формы планирования и проектирования такого развития – проекты комплексных и целевых социальноэкономических, научнотехнических и иных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду; проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности; проекты схем развития отраслей народного хозяйства РФ, в том числе промышленности; проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил РФ; проекты схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национальногосударственных образований; проекты инвестиционных программ; проекты комплексных схем охраны природы; техникоэкономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности и другие проекты независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую природную среду, и др.
В целом можно сказать, что в перечень включены наиболее значимые объекты, требующие обязательной государственной экологической экспертизы. Включение некоторых объектов отражает новые подходы государства к решению вопросов охраны окружающей среды, обусловленные национальными потребностями или международными обязательствами, вытекающими из договоров РФ.[5]
Так, в соответствии со ст. 11 и 12 Федерального закона в число объектов обязательной государственной экологической экспертизы включены проекты правовых актов, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду. Причем на федеральном уровне обязательной экспертизе подлежат проекты правовых актов РФ как нормативного, так и ненормативного характера.
На уровне Российской Федерации практика нормотворчества, при которой экологические требования недооцениваются или игнорируются, характерна для всех участников этого процесса – Государственной Думы, Президента, Правительства, министерств и ведомств. Поэтому проведение экологической экспертизы проектов правовых актов на современном этапе является мерой оправданной. Она служит тому, чтобы в процессе нормотворчества обеспечить учет требований охраны окружающей среды.
Если исходить из общественной полезности государственной экспертизы законопроектов, как и проектов иных правовых актов, то Государственная Дума может решить вопрос об экспертизе двояким путем: либо посредством проведения обязательной государственной экологической экспертизы в рамках Федерального закона «Об экологической экспертизе», как это имеет место, либо в рамках Федерального закона «О законах и иных правовых актах», которым будет урегулирована процедура подготовки, обсуждения, согласования и принятия законодательных и иных правовых актов. Необходимо при этом, чтобы соответствующие нормы формировались на основе принципа научной обоснованности.
Виды экологической экспертизы определяются непосредственно в законодательстве. И Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», и Федеральный закон «Об экологической экспертизе» устанавливают, что в России осуществляются государственная и общественная экологическая экспертизы. Проведение экспертизы таких видов имеет юридически значимый характер.
В литературе по экологическому праву можно встретить мнение о том, что помимо государственной и общественной проводится ведомственная, научная и коммерческая экологическая экспертиза. Такое утверждение есть не что иное, как позиция авторов. Однако по решению органа или предприятия, инициирующего деятельность, которая будет оказывать вредное воздействие на окружающую среду, может быть проведена ведомственная экспертиза проектных материалов. В этом бывает заинтересовано само ведомство, если соответствующие материалы оно должно представлять на государственную экологическую экспертизу и не уверено в экологической обоснованности проекта. Такая экспертиза носит служебный характер и обеспечивает удовлетворение внутренних потребностей ведомства или предприятия. Что касается коммерческой (платной) экспертизы, которая бы проводилась на лицензионной и договорной основе, как и ведомственной, то такие виды экспертизы не предусматриваются законодательством, хотя соответствующие предложения вносились. Такая экспертиза может быть, очевидно, отнесена к общественной экспертизе, если проводится в инициативном порядке общественными формированиями.[6]
2.1 Принципы государственной экологической экспертизы
С учетом роли экологической экспертизы как гаранта обеспечения учета экологических требований при планировании экологически опасной хозяйственной деятельности и принятии решений важным является вопрос о принципах проведения государственной экологической экспертизы. В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе» такая экспертиза основывается на принципах:[7]
- презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности означает, что при оценке материалов, являющихся объектом экологической экспертизы, эксперты должны исходить из того, что реализация соответствующей деятельности может влечь вредные воздействия на окружающую природную среду.;
- обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы адресован заказчику планируемой деятельности и органам государственной экологической экспертизы;
- комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и ее последствий (данный принцип обязывает органы и комиссии государственной экологической экспертизы оценить полноту видов и масштабов воздействий на природную среду в процессе реализации объекта экспертизы);
- обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы (принцип обязывает субъектов экологоэкспертного процесса обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей природной среды, устанавливаемых на уровнях, безопасных для здоровья человека, объектов животного и растительного мира, правовых экологических требований к размещению, проектированию, строительству, эксплуатации объектов, влияющих на состояние природной среды, и в конечном счете права каждого на благоприятную окружающую среду);
- достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;
- независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;
- научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;
- гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;
- ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.[8]
Последовательное соблюдение названных принципов в процессе организации и проведения государственной экологической экспертизы – важнейшее требование и условие ее эффективности в обеспечении реализации экологического права. На практике в связи с соблюдением этих принципов возникает немало проблем.
Содержащиеся в названном Федеральном законе принципы применяются и к государственной, и к общественной экологической экспертизе.
Сформулированные нормы и принципы экологической экспертизы являются стержнем всей системы права в данной сфере. Они выражают сущность и социальное назначение экологической экспертизы, основу ее правового регулирования и осуществления. Принципы должны соблюдаться всеми субъектами, участвующими в экологоэкспертном процессе, включая заказчика планируемой деятельности, проектные организации, экологоэкспертные органы и организации.[9]
2.2 Общественная экологическая экспертиза
Согласно статье 19 ФЗ «об экологической экспертизе» граждане и общественные организации (объединения) в области экологической экспертизы имеют право:
выдвигать предложения о проведении в соответствии с настоящим Федеральным законом общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории;
направлять в письменной форме федеральному органу исполнительной власти и его территориальным органам в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
получать от федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов в области экологической экспертизы, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения;
осуществлять иные действия в области экологической экспертизы, не противоречащие законодательству Российской Федерации.
При подготовке заключения государственной экологической экспертизы экспертной комиссией государственной экологической экспертизы и при принятии решения о реализации объекта государственной экологической экспертизы должны рассматриваться материалы, направленные в экспертную комиссию государственной экологической экспертизы и отражающие общественное мнение.
Согласно ст. 20 Федерального закона «Об экологической экспертизе» «общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации».
