В соответствии со статьей устанавливается два вида субъектов, участвующих в осуществлении общественной экологической экспертизы:
1) субъекты, инициирующие процедуру проведения общественной экологической экспертизы. К таковым относятся граждане, общественные организации (объединения), органы местного самоуправления;
2) субъекты, проводящие общественную экологическую экспертизу. Ее имеют право проводить исключительно общественные организации (объединения), а также иные некоммерческие объединения в соответствии со ст. 12 Закона об охране окружающей среды, в уставе которых предусмотрен указанный вид деятельности и которые зарегистрированы в установленном законодательством об общественных объединениях порядке».
Статья 21 определяет объекты общественной экологической экспертизы, которые в целом совпадают с объектами государственной экологической экспертизы, предусмотренными ст. 11, 12, за исключением случаев, связанных с секретностью сведений об объектах экологической экспертизы.[10]
В данной статье перечислены два вида охраняемых законом сведений: государственная тайна и коммерческая тайна. Вместе с тем данный перечень не исчерпывающий, и законодательством могут быть предусмотрены также иные виды конфиденциальной информации, которая не может предоставляться для проведения общественной экологической экспертизы.
Статья 22 устанавливает порядок проведения общественной экологической экспертизы. Исходя из содержания данной статьи, общественная экологическая экспертиза может проводиться либо до проведения государственной экологической экспертизы, либо во время ее проведения. Также она предусматривает возможность проведения общественной экологической экспертизы после проведения государственной экологической экспертизы.
На экспертов общественной экологической экспертизы распространяется ряд требований, предъявляемых к экспертам государственной экологической экспертизы.
Статья 23 Федерального закона «Об экологической экспертизе» предусматривает осуществление общественной экологической экспертизы «при условии государственной регистрации заявления общественных организаций (объединений) о ее проведении».
Статья 24 устанавливает перечень условий, при которых в проведении общественной экологической экспертизы может быть отказано. Данный перечень условий является исчерпывающим, а значит, никакие иные основания не могут быть основанием к отказу в реализации права на проведение общественной экологической экспертизы.
В соответствии со статьей 25 заключение общественной экологической экспертизы направляется федеральному органу исполнительной власти в области экологической экспертизы, осуществляющему государственную экологическую экспертизу, заказчику документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам.[11]
Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы.
В случае придания юридической силы заключению общественной экологической экспертизы на руководителя и членов экспертной комиссии общественной экологической экспертизы распространяются требования статей 30 - 34 настоящего Федерального закона.
Заключения общественной экологической экспертизы могут публиковаться в средствах массовой информации, передаваться органам местного самоуправления, органам государственной экологической экспертизы, заказчикам документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, и другим заинтересованным лицам.
Порядок утверждения заключения общественной экологической экспертизы уполномоченным федеральным органом исполнительной власти или органом государственной власти субъекта Российской Федерации аналогичен процедуре утверждения заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы.
В результате утверждения заключения общественной экологической экспертизы оно приобретает правовой режим заключения государственной экологической экспертизы, а члены экспертной комиссии общественной экспертизы приобретают правовой статус экспертов государственной экологической экспертизы и несут юридическую ответственность за соответствие заключения общественной экологической экспертизы установленным законодательством требованиям.[12]
3. Экологический контроль, понятие и виды
Вопросы государственного контроля и надзора всегда были и остаются актуальными, так как, с одной стороны, без контрольнонадзорных полномочий невозможно реализовать функцию государственного управления неотъемлемую составляющую государственной власти, с другой стороны, невозможно обеспечить и защитить права граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Вот почему защита и охрана прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), также как и своевременное устранение выявленных нарушений и применение соответствующих мер юридического воздействия в отношении нарушителей, напрямую зависят от эффективной реализации органами государственной власти предоставленных им полномочий.
Основополагающий нормативный правовой акт, который был направлен на защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации государственного контроля (надзора), был принят в 2001 году. Речь идет о Федеральном законе от 08.08.2001 г. N 134ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (далее ФЗ от 08.08.2001 г. N 134ФЗ).
Надо отметить, что в России такой закон был принят впервые. Указанный закон внес существенные коррективы в работу органов исполнительной власти при осуществлении ими государственновластных полномочий. Впервые федеральный закон был направлен на защиту прав хозяйствующих субъектов при проведении органами государственной власти государственного контроля. Впервые на законодательном уровне были закреплены основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля и надзора; основные требования и ограничения к организации и проведению мероприятий по контролю; ответственность органов государственного контроля и их должностных лиц при проведении контрольных мероприятий. Небольшой по своему содержанию, состоящий только из 18 статей, на практике закон стал реальным гарантом прав хозяйствующих субъектов. Об этом свидетельствует судебная и административная практика, которая показывает, что число жалоб на вынесенные органами государственного контроля и их должностными лицами постановления по делам об административных правонарушениях во много раз возросло. Более того, практически во всех случаях по административным делам суды принимают сторону заявителя. И немаловажную роль в этом сыграл не только принятый Федеральный закон от 08.08.2001 г. N 134ФЗ, но и закрепленный в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях принцип презумпции невиновности.
Однако, спустя некоторое время, учитывая последние изменения в законодательстве, политике и экономике, стало очевидным, что норм в исследуемой сфере деятельности стало недостаточно. Все чаще при осуществлении государственного контроля и привлечении виновных лиц к административной ответственности возникают правовые коллизии и пробелы, которые на практике разрешаются поразному. И основная причина заключается в несовершенстве действующего законодательства. Результаты правоприменительной практики привели к необходимости пересмотра ряда существующих положений.[13]
Это послужило основанием для принятия нового закона Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294 ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее ФЗ от 26.12.2008 г. N 294ФЗ), который вступил в силу с 1 июля 2009 года. В свою очередь, с вступлением в силу нового закона, ФЗ от 08.08.2001 г. N 134ФЗ утратит силу.
Немаловажную роль в принятии нового закона сыграл Указ Президента РФ от 15.05.2008 г. N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности". Поставленные в Указе Президента РФ от 15.05.2008 г. N 797 задачи нашли свое дальнейшее отражение и раскрытие в Федеральном законе от 26.12.2008 г. N 294ФЗ.
Так, настоящим Указом Президента РФ Правительству РФ было поручено разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекты федеральных законов, предусматривающих:
· усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора);
· проведение планового мероприятия по контролю (в том числе по отдельным видам лицензионного контроля) в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) не более чем один раз в три года (кроме налогового контроля);
· проведение внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни и здоровью людей, по согласованию с прокурором субъекта РФ;
· преимущественно уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности, сокращение количества разрешительных документов, необходимых для ее осуществления, замену (в основном) обязательной сертификации декларированием производителем качества выпускаемой продукции;
· замену лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием ответственности или представлением финансовых гарантий и др.
Во многом новый Федеральный закон от 26.12.2008 г. N 294ФЗ реализовал положения Указа Президента от РФ от 15.05.2008 г. N 797. Так, сравнительно правовой анализ этого закона позволяет делать следующие выводы.[14]
Так, согласно ст. 2 ФЗ от 26.12.2008 г. N 294 ФЗ "государственный контроль (надзор) деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями".[15]
