к) эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения и повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами.
Представляется, что указанные меры вполне достаточны и приемлемы не только для достижения целей введения чрезвычайного положения, но и для целей президентского правления.
По своим характеристикам институту президентского правления близок институт федерального принуждения. В соответствии с мировой практикой при использовании федерального принуждения представительные органы субъекта распускаются, а для управления субъектом назначается специально уполномоченный федеральный чиновник. Данные меры проводятся по инициативе федеральных органов власти. В российской Конституции данный институт так же не предусмотрен. Тем не менее, его введение может оказать положительное дисциплинирующее влияние на федеративные отношения.
Институт федеральной интервенции – самая жестокая мера обеспечения государственного единства и целостности. Тем не менее, практика государственного развития, как нашей страны, так и зарубежных государств показывает его необходимость. «В случае чрезвычайной ситуации в субъекте федерации президент, привлекая при необходимости армию (обычно бывало именно так), смещает органы власти и управления федерации, назначая для управления им своего представителя»[17].
Как пример реальной ситуации, близкой по своим признакам к федеральной интервенции, можно привести ряд действий российских федеральных властей на территории Чеченской республики. Так, 30 ноября 1994 г. Президент РФ подписал Указ «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской республики» № 2137, который предусматривал применение вооруженных сил на территории Чечни. Затем был издан Указ «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской республики и в зоне осетино-ингушского конфликта» от 9 декабря 1994 г. № 2166. Вслед за ними правительство РФ принимает постановление «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа» от 9 декабря 1994 г. № 1360. В дальнейшем конституционность данных нормативно-правовых актов была оспорена в конституционном суде РФ, который в целом признал действия федеральных властей правомерными. Не комментируя решения Конституционного суда, отметим, что «данное постановление отличается так же тем, что в нем сделан значительный шаг в развитии отечественной конституционно-правовой доктрины, положения которой имеют прецедентное значение, в том числе о федеральной интервенции, полномочиях федеральных органов государственной власти и их разграничении, критериях правомерности использования вооруженных сил для восстановления конституционного порядка и пр.»[18].
Самой радикальной мерой ответственности является ликвидация субъекта федерации путем присоединения его к территории других субъектов или превращения его в федеральную территорию. Действующая конституция не только не содержит подобной процедуры, но затрудняет ее возможное введение, закрепляя в ст. 65. субъектный состав Федерации, а так же утверждая, что статус субъектов определяется Конституцией РФ и конституцией (уставом) субъекта, причем статус субъекта «может быть изменен по взаимному согласию федерации и субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом» (ст. 66).
Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. предусматривает образование в составе РФ нового субъекта и не связывает эту процедуру исключительно с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части (ст. 1). Согласно ст. 2 закона образование в составе Российской Федерации нового субъекта осуществляется в соответствии с Конституцией и настоящим Федеральным законом. Образование нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих друг с другом субъектов. Образование нового субъекта Российской Федерации может повлечь за собой прекращение существования субъектов, территории которых подлежат объединению. Новое наименование субъекта включается в ст. 65 Конституции и учитывается при переиздании текста Конституции (ст. 5). Важным моментом является то, что в соответствии со ст. 10 закона инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам, на территории которых образуется новый субъект, а не федеральным органам власти. Вопрос об образовании нового субъекта не является исключительной прерогативой органов власти субъекта и федерации, а выносится на референдум заинтересованных субъектов. Проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской федерации нового субъекта может быть внесен в Государственную Думу, если на референдумах заинтересованных субъектов были приняты соответствующие решения.
§ 2 Конституционные критерии правомерности введения чрезвычайного положения как одной из самых распространенных форм федерального вмешательства
Законодатель, формулируя государственную волю, правоприменитель, реализуя ее, обязаны учитывать правомерность и адекватность применения юридических средств для достижения поставленной цели. Юридическим элементом формы выражения государственной воли выступает устанавливаемый определенный правовой режим[19]. Он устанавливается от имени государства Президентом РФ на определенной территории страны, в субъектах либо группе субъектов федерации в целях стабилизации и приведения институтов власти, организаций, политических партий, движений, граждан, субъекта Федерации в конституционное русло. Правовой режим устанавливается при возникновении угрозы стабильности конституционного строя, территориальной целостности и суверенитету страны.
Понятие «режим» является многозначным, междисциплинарным и используется в различных областях научного знания [20]. Как юридический термин в переводе с французского он означает «образ правления государством»[21]. Вместе с тем правовой режим выступает неотъемлемым элементом государственного и политического режимов. «Политический режим – совокупность основных приемов, способов осуществления политической власти»[22]. Государственный режим – это так же совокупность методов, приемов, способов осуществления власти, но власти государственной. Поэтому только государство в лице законодателя имеет право устанавливать и обеспечивать своими гарантиями определенный правовой режим, который создает конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения все субъектов правоотношений[23]. Установление определенного правового режима обуславливается интересами государства в том или ином регионе для решения, обеспечения и устойчивого регулирования целого комплекса задач и достижения определенной цели. Поэтому процедура установления государством режима чрезвычайного положения или военного положения строго оговорена в Конституции, Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г., федеральных законах «О безопасности»[24], «Об обороне»[25].
Являясь формой федерального вмешательства, чрезвычайное положение или установление режима чрезвычайного положения уже предполагает действия государства, его реакцию по устранению по устранению причин и обстоятельств, представляющих собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, конституционному строю страны, устранение которых обычными мерами федерального вмешательства невозможно.
«Чрезвычайное положение, сказано в Федеральном конституционном законе, означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом на всей территории РФ или отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых норм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а так же возложение на них дополнительных обязанностей».
Обстоятельства и порядок введения режима чрезвычайного положения детально оговорены в законе. Однако ситуации, при которой федеральная власть имеет право на федеральное вмешательство, различны по содержанию и правовым последствиям. К первой группе обстоятельств введения чрезвычайного положения относятся действия федеральных властей, направленные на защиту основ конституционного строй Российской Федерации, обеспечение территориальной целостности и единства государственной власти. Именно здесь можно говорить о том, что институт чрезвычайного положения является одним из механизмов федерального вмешательства.
Итак, к первой группе обстоятельств ведение чрезвычайного положения законодатель относит следующие: попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации; вооруженные мятежи; массовые беспорядки; террористические акты; блокирование, захват особо важных объектов или отдельных объектов или отдельных местностей; подготовку и деятельность незаконных вооруженных формирований; межконфессиональные и межнациональные вооруженные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Ко второй группе обстоятельств, дающих право федеральной власти на ведение чрезвычайного положения, относятся чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, требующие проведения масштабных аварийно-спасательных работ.
Таким образом, законодатель определил два различных по содержанию, правовым действиям и последствиям для федеральных властей основания введения чрезвычайного положения. Мы имеем два самостоятельных правовых режима, объединенных в один институт чрезвычайного положения.
Каждый из эти режимов имеет собственную причину, систему оснований и мер, применяемых федеральной властью для устранения оснований, повлекших федеральное вмешательство. Однако в любом случае при возникновении обоих обстоятельств можно говорить об особом режиме функционирования государственной власти и роли президента РФ по устранению возникших обстоятельств и соблюдению при этом всеми ветвями власти конституции РФ, федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» иных федеральных законов, а так же принципов и норм международного права, регламентирующих поведение центральных властей в указанном режиме.
Особо зримо правовой статус и политическая роль Президента РФ, его не только формально декларированные в Конституции полномочия, но и реальные политические возможности, способность быть «гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина» проявляется в кризисных ситуациях, возникающих в стане[26]. При такой концентрации власти в руках Президента РФ его конституционное право на применение силы при одновременном ограничении прав и свобод граждан, право создавать органы с чрезвычайными полномочиями, как и изначально само конституционное полномочие российского президента вводить по собственному усмотрению (хотя и с незамедлительным сообщением об этом Государственной Думе и Совету Федерации) чрезвычайное положение, объективно создает большую опасность не только отдельным демократическим институтам, но и самим основам конституционного строя Российской Федерации. Следовательно, сточки зрения конституционного права одна из главных задач, которую должен решить законодатель, - это обеспечении правовых гарантий при реализаций правомочий Президента РФ вводить на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайных положений (ст. 88 Конституции РФ), которые исключали бы возможные злоупотребления эти правом со стороны самого главы государства. Такие злоупотребления могут иметь катастрофические последствия для гражданского общества, правового государства и демократии в России.
