Таким образом, в нынешней ситуации у лоббистов имеются достаточно большие возможности влиять на законодательный процесс, а он, как известно, может быть и безрезультатным. Например, некоторые законопроекты после многократных рассмотрений Государственной Думой вообще снимались с обсуждения.
Так как же относиться к явлению лоббизма? Думается, что однозначного ответа на этот вопрос дать нельзя. С одной стороны, безусловно негативный аспект данного явления проявляется, например, при лоббировании откровенно преступных либо «антигосударственных» интересов (допустим, при ратификации международного договора, невыгодного для России). С другой же стороны, кулуарное решение каких-либо вопросов, достижение договоренностей зачастую может способствовать принятию наиболее верных и дальновидных решений, учитывающих ряд завуалированных нюансов.
3.2 Проблемы законотворчества субъектов Российской Федерации
На сегодняшний день вопросы собственного законотворчества субъектов федеративных государств являются одними из актуальных и проблемных, считает Ф. Ибрагимова[55]. Практически все субъекты федераций мира имеют право на собственное законотворчество. Это связано с тем, что федерализм как принцип государственного устройства является фактором, обусловливающим двухуровневое законодательство - законодательство федерации и законодательство субъектов. Конечно же, предоставление федерацией своим субъектам права на собственное законотворчество и возрастание роли региональных законов в урегулировании жизни в субъектах является важным и положительным фактом в развитии федераций мира. Но вместе с тем возникновение и развитие данного института ставит перед нами и ряд вопросов. Это и вопросы определения пределов собственного законотворчества субъектов федераций, и вопросы согласования федерального и регионального законодательства, и вопросы развития и эффективности регионального законотворчества. При этом основным вопросом, который требует немедленного ответа, является вопрос о значимости регионального законотворчества в общем для развития единого федеративного правового пространства и отдельно взятого субъекта федерации. Она задается вопросом: действительно ли оправданно наделение широкими законотворческими полномочиями субъектов федераций. Ведь существуют федеративные государства, предоставляющие своим субъектам минимальные права в области правотворчества (Нигерия, Индия, Малайзия). Но при этом существуют и федерации, которые предоставляют своим субъектам право осуществлять собственное законотворчество во многих областях общественной жизни, к которым и относятся Российская Федерация и Федеративная Республика Германия.
Отвечая на вопрос о значимости законотворчества отдельно взятых субъектов федераций для развития единого правового пространства федеративного государства, актуальным является, отмечает Ф. Ибрагимова, исследование законотворческого процесса и практики Республики Башкортостан РФ и земли Саксония ФРГ, так как именно изучение законотворчества регионов позволит показать, как общие закономерности развития собственного законотворчества субъектов федераций преломляются на практике, и выявить как типичное, так и особенное в законотворчестве этих регионов.
Так, в Российской Федерации достаточно давно определились лидеры законотворческой работы. Это: Московская областная Дума, Законодательное Собрание Краснодарского края, Московская городская Дума, Законодательное Собрание Приморского края.
Вместе с тем в период работы IV Государственной Думы ФС РФ своим правом законодательной инициативы, определенным ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, ни разу не воспользовались такие представительные органы государственной власти субъектов РФ, как: Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай, Государственное Собрание Республики Мордовия, Верховный Совет Республики Хакасия, Новосибирский областной Совет депутатов, Смоленская областная Дума, Агинская Бурятская окружная Дума, Дума Корякского автономного округа, Дума Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Законодательное Собрание Эвенкийского автономного округа. По состоянию на 1 января 2006 г. Законодательным Собранием Кировской области было внесено 43 законопроекта, по 36 из них было завершено рассмотрение в Государственной Думе ФС РФ, 7 находились на рассмотрении и 1 закон был принят[56].
Всего же законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации было внесено значительное число законопроектов, однако качество принятых по их инициативе законов остается не очень значительным.
Причин, как отмечают аналитики, по-прежнему остается несколько. В том числе: низкая степень профессионализма их авторов при составлении законопроектов; запаздывание с выдвижением инициатив и длительный срок («устаревание») нахождения их на рассмотрении в парламенте (от 14 до 3710 дней); несовершенство самого порядка осуществления законодательной инициативы в Государственной Думе, позволяющее отклонять данные инициативы по формальным признакам; большие сложности (этот вопрос неоднократно обсуждался в Государственной Думе и на других уровнях власти) с получением финансово-экономического обоснования (положительного заключения) законопроекта и т.д.[57].
В 2006 году завершена процедура рассмотрения 406 законодательных инициатив органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. В том числе из них 25 подписаны Президентом Российской Федерации, 172 отклонены Государственной Думой (при рассмотрении в первом и втором чтениях), 39 сняты с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой в связи с отзывом субъекта права законодательной инициативы, 133 возвращены субъекту права законодательной инициативы в связи с несоблюдением требований части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (отсутствует заключение Правительства Российской Федерации), 16 возвращены субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении и 21 возвращены авторам по иным основаниям.
Необходимо отметить, что ежегодно растет число законопроектов, вносимых в Государственную Думу органами власти субъектов Российской Федерации, в том числе законопроектов, внесенных в Государственную Думу региональными законодательными органами совместно с депутатами Государственной Думы. Причем законопроекты, внесенные совместно, гораздо чаще становятся законами, чем законопроекты, внесенные только региональными субъектами права законодательной инициативы.
В этой связи администрацией и Законодательным Собранием Кировской области поддерживаются уже неоднократно звучавшие из уст ученых и практиков, различных органов, общественности предложения: о принятии в России закона о парламенте и порядке принятия федеральных законов о консолидированной законодательной инициативе группы субъектов Российской Федерации; о проекте федерального закона, вносящего изменения в процедуру разрешения разногласий во мнениях законодательного органа власти и высшего должностного лица субъекта РФ по проектам федеральных законов; в целом о порядке учета мнения субъектов РФ по тем или иным законам и увеличении сроков для внесения ими поправок; о принятии действенных законов, последствий их применения и т.д.[58]
Более качественному решению этих вопросов может способствовать накопленный опыт работы законодательными и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации и создаваемых для этого региональных структур. Это в том числе более чем пятилетний опыт работы Совета законодателей (Совета по взаимодействию Совета Федерации с законодательными (представительными) органами субъектов РФ)[59], проведение (включая выездные) парламентских слушаний, круглых столов по различной тематике законодательного обеспечения жизнедеятельности стран, организация широкого мониторинга законотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях с помощью создания на местах центров, советов и т.д. законотворческой работы (например, отдела системного анализа применения законодательства правового управления Самарской области, отдела мониторинга законодательства в аппарате Законодательного Собрания Ростовской области, Института регионального законодательства при Воронежской областной Думе, регионального Центра мониторинга права при Государственной Думе Ставропольского края[60], написание и публичное обсуждение докладов о состоянии законодательства в субъектах РФ[61], активное сотрудничество с высшими учебными заведениями по вопросам разработки и мониторинга регионального законодательства и т.д. По мнению автора, заслуживают всяческой поддержки идея и первые практические шаги по созданию (в условиях отсутствия вертикали представительных, законодательных органов власти субъектов РФ) Всероссийской системы мониторинга правового пространства проводимой правовой практики в стране, в том числе на основе создаваемых региональных центров правового мониторинга, проводимых эмпирических исследований, включая «замеры» прогностического свойства по применению действующего законодательства, проведения независимой экспертизы последствий принимаемых законов и правоприменительной практики.
Ф. Ибрагимова обращает внимание на то, что:
1. Основными предпосылками развития законодательства субъектов федерации являются федерализм, необходимость и возможность реализации правового статуса субъектов федерации, приближенность представительных органов государственной власти к населению, необходимость учета особенностей субъектов федерации, а также то, что региональное законодательство всегда выступает инструментом осуществления полномочий субъектов федерации, заложенных в федеральных и региональных законах.
2. Существование двухуровневой системы законодательства неизбежно сопровождается возникновением противоречий между федеральным и региональным законодательством. В Российской Федерации и Федеративной Республике Германия предусматриваются разные модели разграничения предметов ведения и полномочий для осуществления собственного законотворчества регионов. Хотя не стоит говорить о полном совершенстве одной из этих схем разграничения предметов ведения, модель, применяемая в Федеративной Республике Германия, является более сложной и совершенной, так как в ней очень четко прописаны условия, при которых может законодательствовать земля, а также применение данной схемы позволяет избежать дублирования одних и тех же положений как федеральным законодателем, так и региональным.
3. Анализ законотворчества Республики Башкортостан как субъекта Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что множество нормативных правовых актов Республики Башкортостан, принятых по предметам совместного ведения, были опротестованы и признаны противоречащими федеральным законам. Это говорит о том, что вопросы наделения субъектов правом на собственное законотворчество недостаточно были проработаны федеральным законодателем, что привело к противоречиям между федеральным и региональным законодательством. Не оспаривая положение о том, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов именно федеральный центр должен «задать тон», необходимо отметить, что центр должен придерживаться положений Конституции при разграничении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Конституция Российской Федерации гласит, что разграничение предметов ведения должно осуществляться Конституцией Российской Федерации и договорами о разграничении предметов ведения между федеральным центром и регионами. На сегодняшний день начинает практиковаться неконституционная модель законодательного разграничения предметов ведения и отказ от договорного разграничения права субъекта иметь собственное законодательство.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16
